文/新浪财经意见领袖专栏作家 刘世锦
一、结构性潜能是对经济增长第一位的因素
《读懂“十四五”》通过一份总报告和一批专题的研究成果，集中讨论了“十四五”和到2035年经济社会领域的一些重大改革——产权制度改革、企业治理结构改革、财税体制改革、金融体制改革、创新、绿色发展和对外开放的问题。每个问题都可以专门开一次会议，但是其中一个重要的议题，就是都市圈、城市群的发展。
当然，我们在讨论这些问题的时候，还是要坚持目标导向、问题导向。
什么叫目标导向？就是对准我们要达到的目标，应该进行哪些改革。问题导向就是有什么问题、为了解决这问题而去推动改革，也就是我们平常讲的是逢山开路、遇水架桥，最后改革要落地、要有成效。
最近我讲得比较多的是，怎么理解中国经济下一步的增长动能。去年我们遇到了前所未有的疫情冲击，和其它国家一样，我们采取了相对宽松的货币和财政政策。但是现在经济基本上接近恢复到一个正常状态，所以最近大家都在讨论，这种宽松的政策什么时候退出，以及如何退出。
决策层的态度很明确：不急转弯，但这个弯还是要转，而且要转好这个弯。不急转弯是因为中国经济目前还没有完全恢复，特别是国际上疫情能不能以及何时才能够控制住，还有很大的不确定性。比如我国的宏观杠杆率，前两年比较高，经过努力已经控制到一个比较低的水平，但是过去的一年又提升了20多个百分点。
最近有些地方楼市、股市比较热，原因在什么地方？有没有泡沫的因素？这个问题还不好做结论，但是已经出现了令人担心的现象，特别是有些金融风险现在已经开始暴露。所以，在这种情况下，这个弯一定要转，而且要转好。
中国在过去一段时间，宏观政策总体上是克制的，而且度把握地比较好，没有像有些国家那样搞大水漫灌，但同时基本上满足了救助和恢复经济的需求。所以，当我们的经济回归常态以后，宏观政策的所谓转弯，难度相对还比较小。
自疫情以来，不少国家开启无限QE模式。但是最近我注意到一个情况：很多人把经济增长的宝押在宏观政策上，总是希望宏观政策松一些，以为松一些中国经济就会好一些。我觉得非常需要讲清楚一个问题——包括货币政策、财政政策在内的宏观政策，在现阶段中国经济增长中到底起什么作用？
从逻辑上来讲，宏观政策在经济增长中主要起短期平衡和稳定的作用。中国经济将近40年的时间是高速增长，过去一些年已经转入中速增长。我们之所以能够高速增长、中速增长，主要靠的是结构性潜能。
什么叫做结构性潜能？就是中国作为一个后发的经济体，在技术进步、结构转型升级、城市化等方面所具有的增长的潜能。通俗地说，就是发达经济体已经做过了，中国正在做、或者我们有可能有条件做的事情，这些事情所带动的增长动能。一定要排个顺序的话，结构性潜能对经济增长来讲是第一位的，宏观政策是第二位甚至第三位的。当然，这个排序未必合理，因为结构性潜能和宏观政策的作用各不相同，不能相互替代。但是如果没有结构性潜能，宏观政策再高明，也不会比发达经济体好到哪去，很难有高速或者中速的增长。
我们把结构性潜能可以看成是一只苹果，发达经济体是一只熟透了的苹果，中国这只苹果目前只熟了一半，还半红半青，我们还有结构性潜能可以利用。我是想强调，我们主要的注意力和精力还是要放到发掘结构性潜能，而不是宏观刺激政策上来。否则，如果本末倒置，将会贻误战略机遇期。
二、一个龙头引领补足三大短板、两个翅膀赋能
结构性潜能到底怎么理解？我们在高速增长期，结构性潜能主要是房地产、基建、出口等等，但是最近一些年，这些结构性潜能在逐步地减弱或者消退，所以“十四五”、乃至更长一段时间，比如说到2035年，我们必须着力发掘与中速增长相配套的结构性潜能。
最近，我提了一个“1+3+2”的结构性潜能框架。“1”就是都市圈、城市群发展为龙头，为下一步中国的中速和高质量发展打开空间。我先讲一个最简单的判断：“十四五”期间乃至以后更长一段时间，中国经济新的增长动能，百分之七八十应该就在这个范围——都市圈和城市群——之内。所谓“3”是指，实体经济方面，得补上中国经济循环过程中新的三大短板：
一是基础产业效率不高，像能源、物流、通信、金融等基础产业领域，仍然不同程度地存在着行政性垄断、竞争不足，补这个短板将有利于全社会降成本。
二是中等收入群体规模不大，今后10-15年，中等收入群体应该实现倍增——由目前的4亿人左右增加到8-9亿人。实现这个目标、补上这个短板，将有利于扩大需求，特别是消费需求，同时扩大人力资本。
三是基础研发能力不强，中国最近几年创新发展很快，但是基础研究和源头创新是我们的短板。
最近一段时间，国际上有人卡我们的脖子，但我们内循环有没有自己“卡脖子”的地方？基础研究、源头创新就是我们自己的短板，或者说自己“卡脖子”的环节，只有补上这个短板，才能够有效地应对外部“卡脖子”问题，同时为建设创新型国家打牢基础。
所谓“2”是指：数字经济和绿色发展为两翼。数字经济和绿色发展是全球范围内的一个新的增长潜能。最近欧盟讲疫后重建、经济复苏的时候，特别强调两个动能：一个是数字技术，一个是绿色发展。尽管这是一个新的增长潜能，但是我们中国有优势。刚才我讲的“1+3+2”这个结构性潜能，就是“一个龙头引领，补足三大短板，两个翅膀赋能”。
三、都市圈、城市群发展的5个问题
关于未来都市圈、城市群的发展，我想点五个问题：
第一，城市化到了这个阶段，为什么会采取都市圈、城市群的形态？据我所知，最近几年人口流动重点，已经不是由农村到城市，而是由小城市或者说中西部、东北的城市到三大都市圈、内地一些省会城市为主的新都市圈。为什么会发生这种流动？经济学上讲的是所谓的集聚效应。这个集聚效应怎么提高生产率，都市圈本身演变的规律和特点是什么，这方面其实现在还有争议，但这是一个基本的理论问题，需要弄清楚。
第二，生产要素——特别是土地、人员、资金——的双向流动、或者说它的市场化，和都市圈、城市群发展到底有什么关系？集聚效应的前提是，要素要能够流动起来，我们最近一些年遇到的问题，比如农民要进城很困难——找工作可以，但是基本的公共服务，包括一些制度性的因素，比如户口问题，很难解决。另一方面，最近几年其实很多城里人也想下乡，特别是都市圈的发展，重点是那个“圈”的发展，很多城里人想到核心城市周边的小城市里去（现在那些地方可能还是农村），但现在面临着各种各样的问题和困难，似乎城里人下乡遇到的困难不比农村进城少，有些方面可能还多。像土地问题，现在农村集体土地制度改革、特别是集体土地入市，宅基地能不能流转？怎么流转？很多理论问题、具体操作中的政策问题，对都市圈、城市群的发展都是硬约束。
第三，都市圈、城市群的发展和我们现在区域发展是什么关系？最近讨论比较多的，是南北区域差距拉大。
第四，空间规划、特别是城市规划与市场机制之间的关系。我们平常讲，规划定了以后，一张蓝图干到底，但是回过头看，我们过去做的规划，有些也不大符合实际。因为，规划最终还是人在制定，人的认识是有局限性的。在改革开放开始的时候，我们认为，通过政府可以做出很好的规划，来规划行业的发展、企业的发展，政府有了规划以后，行业、企业按照规划做就行了，但是之后慢慢发现，这是做不到的。
现在，在空间上，是不是一些主管部门做个规划，就一定符合实际、就很高明？我看过这个领域的一些文献和政府文件，也曾跟他们讨论过一个问题：在空间规划领域的文件中，我几乎很少看到提市场的作用，也没有看到市场在资源配置中起决定性作用这句话。市场在空间规划领域还需不需要、起不起决定性的作用？
这是一个理论问题，确实需要探讨。当然，它实际上也是个现实问题。因为我个人的观察是，市场是在起作用，最直接的就是人口流向。我们讲都市圈、城市群的发展，发展最快的就是人，就是老百姓有两条腿、他所做出的选择，他们去的那些地方，是发展最快的。所以，我们的规划、公共服务的配给、土地等资源的分配（有些土地指标还要分配），有没有必要、是不是可以和市场的信号之间能够建立起一种联系？
第五，中等收入群体扩大和都市圈、城市群发展是什么关系？我们有个初步的研究：将来中国中等收入群体扩大——现在还有一部分处在低收入状态的人，有可能成为中等收入群体，大部分是农民工，已经进城了，他们下一步是最有可能进入中等收入群体的。但是他们在什么地方能够进入中等收入群体呢？可能相当大一部分就是在都市圈、城市群的范围内。所以，都市圈、城市群的发展对推进中等收入群体的扩大、促进城乡的融合发展，意义也相当重大。
另外，很重要的一点是，我们各个地区——包括各个省、各个市，甚至各个县，能不能给它比较大的自主决策权。据我所知，城市领导者有很多想法、有更好的办法，能不能给他们比较大的自主选择的空间，让他去试一试。中国未来城市的发展，应该是让人民生活的更富裕、更幸福、更有安全感，在更大范围里更有竞争力。这样，都市圈、城市群的发展，从底层来讲，把流动的渠道打开，从政府做决策环节上，让各个地方有比较大的选择权。如果有这样一个局面出现，中国的都市圈、城市群发展过程一定是生气勃勃，一定很有创新性，而且一定会出现我们现在都想象不到的创举，会证明中国是一个很有创造性的国度。这个过程，一方面能够实现经济增长，另一方面增长能够更好地满足人力资本发展、人们美好生活各方面的需要。
(本文作者介绍：中国发展研究基金会副理事长、全国政协经济委员会副主任、国务院发展研究中心原副主任。)
责任编辑：陈嘉辉
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