孙天琦：提高微观监管有效性 维护金融安全与稳定

　　文/孙天琦

　　本文要点

　　☞ 截至2020末，金融业总资产353万亿元，其中近91%为银行业资产。银行业中，央行评级结果在安全边界内（1-7级）的机构掌握了98%的资产，高风险机构数量显著下降。从机构类型看，大型银行评级结果最好，农合机构（包括农村商业银行、农村合作银行、农信社）和村镇银行风险最高。

　　☞ 下一步应不断提高微观金融监管有效性，加强金融业行为监管，构建更加强健有效的金融安全网，更好地维护金融稳定与安全。

　　1、微观审慎监管是金融安全网的第一道防线。在准入环节，无论内资还是外资，开展境内金融业务都要取得我国金融管理部门的牌照，不能“无照驾驶”。

　　2、加强金融业行为监管。应借鉴国际经验，尽快推动建立金融业批发市场行为监管体系。着力强化消费者/投资者权益保护，完善零售端行为监管框架。

　　3、回归基本常识、基本常理，高度关注与同业偏离度太大的指标，及早纠偏。从异常高于同业的指标中，寻找预警信息，能发现评级较好银行的异常指标，发现苗头性风险，防患于未然。

　　4、构建更加强健有效的金融安全网。总体看，金融业微观审慎监管和行为监管在整个金融安全网中处于较为上游的位置，上游的微观审慎监管和行为监管越有效，风险事件就越少，处于较下游的存款保险、最后贷款人压力就越小。

　　—— 孙天琦 CF40特邀成员、中国人民银行金融稳定局局长

　　*本文为作者在4月24日举行的2021·金融四十人年会专场一“后疫情时期的宏观政策选择与风险应对”上的发言主要提纲

　　三年风险攻坚战取得重要阶段性成果：从央行评级看金融稳定与金融风险的总体形势

　　2021年4月23日，人民银行公布了2020年四季度央行金融机构评级的结果，此次评级共覆盖4399家银行业金融机构，其中大型银行24家、中小银行3999家、非银行机构376家。

　　截至2020末，金融业总资产353万亿元，其中近91%为银行业资产。银行业中，央行评级结果在安全边界内（1-7级）的机构掌握了98%的资产，高风险机构数量显著下降。评级结果在“绿区”（1-5级）的机构2089家。“黄区”（6-7级）机构1868家。“红区”（8-D级）高风险机构442家，资产占银行业总资产的2%。“红区”高风险机构较上季度减少132家，较去年同期减少103家。出险的几家中小机构社会影响、政治影响极其恶劣。

　　从机构类型看，大型银行评级结果最好，农合机构风险相对较高。大型银行评级结果最好，1级的1家，2级的11家，3级的8家，4级的3家，7级的1家，24家大型银行资产占银行业71%。中小银行中，外资银行和民营银行的评级结果较好，分别有95%、74%的机构分布于1-5级，且无高风险机构；城市商业银行的评级结果次之，有72%的机构分布于1-5级，但也有12%的机构为高风险机构，资产占全部城商行的4%；农合机构（包括农村商业银行、农村合作银行、农信社）和村镇银行风险最高，高风险机构数量分别为285家和127家，资产分别占本类型机构的8%、10%。

　　提高微观金融监管有效性 维护金融稳定与金融安全

　　为更好防范化解系统性金融风险，维护国家经济金融安全，总结近几年金融风险处置实践的经验教训，下一步应不断提高微观金融监管有效性，加强金融业行为监管，构建更加强健有效的金融安全网，更好地维护金融稳定与安全。

　　（一）提高微观审慎监管有效性。

　　微观审慎监管是金融安全网的第一道防线。在准入环节，一是金融产品属“专卖品”，必须持牌经营，不是随便开个铺子就可以卖金融产品。金融业作为特许行业，无论内资还是外资，开展境内金融业务都要取得我国金融管理部门的牌照，不能“无照驾驶”。不是线上、线下随便开个铺子，就可以卖金融产品。金融牌照有地域限制，未获许可在异地展业是“无照驾驶”。金融牌照有国界，持境外金融牌照不可在我国境内“无照驾驶”。 “无照驾驶”属于非法金融活动，必须穿透监管，严厉打击。二是提升股东资质和股本质量监管有效性。部分中小金融机构股本不实，股东虚假注资、循环注资，一些农信社、城商行以贷入股、承诺收益名股实债，个别地方出现退股现象，资本抵御风险和吸损能力差。

　　在持续监管环节，一是健全公司治理，加强党的领导和党的建设。借鉴《G20/OECD公司治理准则》等国际通行准则，结合我国实际，把公司治理作为基础性监管要求。二是提高对关联交易监管和集中度监管有效性。三是规范同业业务，强化流动性监管和资本要求。四是提高杠杆率监管的有效性，强化金融机构资本约束。五是规范表外业务发展。六是强化异地展业和异地经营监管，弥补监管空白。七是提高资产质量监管的有效性。八是关注货币错配和汇率风险。九是强化数据真实性监管。

　　（二）加强金融业行为监管。

　　在批发端，由于缺乏系统性行为监管体系，违法违规行为时有发生：一是机构之间过度资源互换。二是发行违规返费。三是结构化发行。四是虚假倒量交易。五是违规利益输送。六是规避监管违规开展业务。

　　下一步，应借鉴国际经验，尽快推动建立金融业批发市场行为监管体系。一是研究制定监管规则，建立金融业批发市场的现场检查、非现场监管等工作体系。二是完善金融业批发市场自律机制，丰富本币自律机制管理范畴。三是优化各市场考核评价体系，建立多维度评价体系。四是推动各类券种承销、交易的线上化，提高发行交易透明度。五是规范债券发行主体行为，严格执行投行承销、发行定价和投资交易业务防火墙制度。六是加强市场准入和退出管理，防范“丙类户”类内幕交易死灰复燃。七是稳步推动整改政策实施。

　　在零售端，消费者/投资者权益保护仍较为薄弱：一是法律体系层面立法滞后，缺乏金融消费者保护专门性法律法规。二是监管层面重审慎监管、准入监管，轻行为监管；重“出交规”、轻“上街执勤”，规则执行不到位。三是金融机构层面重业绩、轻合规，风控文化缺乏。四是金融消费者层面金融素养不足、风险意识不强，维护自身权益的能力不够。

　　下一步，应着力强化消费者/投资者权益保护，完善零售端行为监管框架。一是立法思想从形式平等到实质平等、从契约自由到契约公平和契约正义不断演进，完善相关法律法规。二是确保众多监管政策落地执行，强化行为监管能力建设；明确监管职责分工；建立分级监管模式；建立全国性消费/投资纠纷数据库和对举报揭发的重奖机制和保护机制；探索行政、民事与刑事的有效对接，加大处罚力度。三是金融机构在公司治理层面强化行为风险管理体制机制。四是加强个人信息保护，进一步重视金融知识普及，强化“收益自享、风险自担”意识。

　　（三）回归基本常识、基本常理，高度关注与同业偏离度太大的指标，及早纠偏。

　　高风险机构的风险积聚往往有迹可循，近年来多个典型金融机构和非金融机构的风险案例中，有些指标异常高于同业。例如，某农商行10个月内资产扩张16倍。某企业举债并购，7年间资产负债规模扩张93倍。某大型集团基于虚假贸易（离岸转手买卖）的营业收入7年内增长了700多倍。个别传统地方中小银行不到1年内通过第三方互联网平台从外省吸收存款规模占其各项存款比重高达73%。市场约束失灵，市场和机构持续为这些机构或给予高评级，或承销债券、股票，或斥资购买债券、股票以及发放贷款。专业媒体等社会监督也基本缺失。各金融管理部门应切实从基本常识出发加强监测，及时准确识别金融机构明显异于同业、异常高于同业、异常“好”于同业的经营指标，并立刻采取监管措施，实现风险打早打小。要强化金融市场和金融机构对企业高杠杆扩张的识别和预警，提高市场约束机制的有效性。

　　从异常高于同业的指标中，寻找预警信息，能发现评级较好银行的异常指标，发现苗头性风险，防患于未然。例如对评级好的银行的预警性扫描发现，某评级为4级的城商行近3年资产增长率均超过100%。某评级为3级的农商行近三年表外承兑汇票增长率高达148%、222%、69% 。某评级为4级的农商行近三年逾期贷款平均增速为75%，2020年末逾期贷款较2017年末增幅达279%，其中域外贷款比例为32%。评级为4级的某外资法人银行和某农商行同业集中度均近40%，同业资产占总资产比例均超过50%。

　　（四）构建更加强健有效的金融安全网。

　　总体看，金融业微观审慎监管和行为监管在整个金融安全网中处于较为上游的位置，上游的微观审慎监管和行为监管越有效，风险事件就越少，处于较下游的存款保险、最后贷款人压力就越小。宏观审慎管理在金融安全网中处于提纲挈领、统领全局的位置，宏观审慎管理越有效，金融安全网就越有韧性。

　　因此，应在强化微观审慎监管、存款保险、最后贷款人等传统金融安全网的同时，强化行为监管和宏观审慎管理，同时落实功能监管，重视科技赋能，强化多部门协同，减少地方政府对金融机构自主经营的干预，构建更加强健有效的金融安全网，维护国家金融稳定与安全。

　　(本文作者介绍：中国人民银行金融稳定局局长)