文/新浪财经意见领袖专栏作家 东方金诚 王青
2020年12月财政数据点评
2021年1月28日,财政部公布数据显示:1-12月累计,全国一般公共预算收入同比下降3.9%,前值-5.3%,上年同期值3.8%;全国一般公共预算支出同比增长2.8%,前值0.7%,上年同期值8.1%。1-12月累计,全国政府性基金收入同比增长10.6%,前值6.7%,上年同期值12.0%;全国政府性基金支出同比增长28.8%,前值25.8%,上年同期值13.4%。
主要观点:2020年12月一般公共预算收入同比增速为年内最高,一般公共预算支出增速高位小幅加快,当月政府性基金收支亦同比高增。整体上看,年末经济维持修复态势、房地产市场仍处高位运行状态,对财政收入端形成较强支撑,同时支出端加速体现年末财政支出集中发力的季节性特征。
全年来看,2020年后疫情阶段经济修复超预期,房地产市场快速回暖支撑土地收入高增,分别带动一般公共预算收入和政府性基金收入超出预算,但一般公共预算支出和政府性基金支出则不及预算,由此形成了预算赤字未用尽的局面。我们认为,一般公共预算支出不及预算主因各级政府过紧日子压减一般性支出,以及一般公共预算支出对基建的支持力度减弱;政府性基金支出不及预算,一方面因2020年经济增速不设目标且经济修复好于预期,地方政府加大基建支出以托底经济的意愿没有那么强烈,另一方面可能也因专项债项目要求较高,符合条件的项目不足,导致专项债资金使用效率偏低。整体上看,2020年一般公共预算支出对基建支持力度减弱,政府性基金支出力度不及预算,是年内基建投资增速低于预期的关键原因所在。
展望2021年,后疫情时期的财政政策基调将从“更加积极”向“提质增效”回归,财政政策力度将会减弱。其中,预算内财政赤字率目标可能从“3.6%以上”降至3.2%,新增地方政府专项债规模将从3.75万亿元降至3.25万亿元,特别国债将不再发行。政策调整有两个直接目的,一是稳定政府杠杆率,防止政府债务过快增长;二是部分关键财政指标仍会高于2019年水平,主要是为了防止出现“政策悬崖”,确保一些疫情期间的新开工项目能够继续获得资金支持,保障地方政府稳定运转以及市场主体平稳运行。
具体分析如下:
一、12月一般公共预算收入同比增速为年内最高,其中税收收入增长进一步加速,非税收入增速大幅反弹。1-12月累计,一般公共预算收入超出预算水平,主要原因是下半年经济修复好于预期,带动税基改善,税收收入增速较快反弹。
12月一般公共预算收入同比增长17.4%,增速为年内最高,当月税收收入和非税收入增速均创年内最快增长水平。具体来看,12月税收收入同比增长21.6%,增速较上月加快9.4个百分点。主要税种中,增值税和个人所得税维持高增,与四季度经济较快修复、居民收入回升态势相一致;消费税同比增速显著加快至79.8%,企业所得税同比下降17.7%,增速剧烈波动均与11月、12月这两项税种收入绝对规模较小、导致基数影响被放大有关;12月汽车销售额增速有所放缓,汽车购置税增速高位回落,但仍处较快增长水平;基数走高影响下,进口相关税收同比降幅进一步加深;房地产调控升级但房地产市场仍保持高水平运行状态,12月房地产相关税收涨跌互现。此外,12月政府加强非税收入年末收缴,加之上年同期基数较低,当月非税收入同比增长6.4%,增速较上月反弹48.8个百分点。
全年来看,2020年实现一般公共预算收入182895亿元,超出180270的预算水平。主要原因是下半年经济修复好于预期,带动税基改善,税收收入增速较快反弹。1-12月税收收入同比下降2.3%,低于上年同期值1.0%,但较上半年改善9.0个百分点。受此拉动,1-12月一般公共预算收入同比下降3.9%,降幅较上半年收窄6.9个百分点,低于上年同期值3.8%。值得一提的是,1-12月非税收入同比下降11.7%,降幅较上半年扩大3.7个百分点,且大幅低于上年同期值20.2%,除因上年高基数外,也因疫情影响下为减轻企业负担,降费政策持续推进,涉企收费下降。
二、12月一般公共预算支出增速小幅加快。其中,民生类支出整体高增;基建类支出绝对规模也有发力,但同比增速放缓。1-12月累计,一般公共预算支出略低于预算,全年预算赤字未用尽,主要原因是各级政府过紧日子压减一般性支出,以及财政支出对基建的支持力度减弱。
12月一般公共预算支出同比增长16.5%,增速较上月小幅加快0.5个百分点,四季度以来连续处于高增状态,年底发力特征明显。从央地支出角度看,12月一般公共预算支出增速加快主要受中央支出加速拉动——当月中央财政支出同比增速从上月的-6.6%大幅反弹至14.3%,地方财政支出增速则从上月的20.9%回落至16.8%,但仍处高增状态。从结构来看,12月民生类支出整体高增,教育、社保、卫生健康、文旅体育与传媒等分项支出增速均为两位数,其中,文旅体育与传媒支出增长大幅加速,科技支出同比延续负增,但降幅明显收敛;12月基建类支出也有发力,三项支出累加后,绝对规模环比大幅增加,但同比增速较上月放缓9.0个百分点至12.3%,主要拖累在于城乡社区事务支出同比下降10.7%,大幅低于前值29.5%。
2020年一般公共预算支出245588亿元,略低于247850亿元的预算水平;全年累计同比增长2.8%,增速较上半年改善8.6个百分点,低于上年同期值8.1%。考虑到2020年财政收入超预算,因此全年一般公共预算赤字62693亿元仅为预算赤字水平的92.8%。这同时也表明,收入端不是制约支出端发力的原因所在。2020年一般公共预算支出低于预算、预算赤字未用尽的主要原因是各级政府过紧日子,压减一般性支出以保障疫情防控、脱贫攻坚、基层“三保”等重点领域;同时,全年基建类支出累计同比下降5.9%,在一般公共预算支出中的占比从上年的24.9%降至22.8%——这一方面反映了2020年基建类支出主要由政府性基金支出承担,一般公共预算支出更多关注民生领域,另一方面也因后疫情阶段经济修复好于预期,支出发力大搞基建以托底经济的必要性下降。
三、12月政府性基金收支高增;全年来看,土地收入增速加快带动政府性基金收入超出预算,而政府性基金支出力度不及预算,与年内基建投资增速不及预期相一致。
12月政府性基金收入同比增长26.7%,增速较上月小幅放缓0.7个百分点,当月土地出让金收入同比增速较上月下滑4.8个百分点至28.2%,仍处高增状态,支撑政府性基金收入整体较快增长。全年来看,2020年房地产市场较快回暖,土地收入高增带动政府性基金收入较快增长。1-12月政府性基金收入累计93489亿元,明显超出81446亿元的预算水平,累计同比增速为10.6%,较上半年加快11.6个百分点,小幅低于上年同期值12.0%;其中,土地出让金收入累计84142亿元,同比增长15.9%,增速较上半年加快10.7个百分点,较上年同期值加快4.5个百分点。
12月地方政府性基金支出显著发力,当月同比增长50.4%,大幅高于前值37.1%,带动当月政府性基金支出同比增速较上月加快10.3个百分点至45.9%;12月中央政府性基金支出同比降幅则从上月的-2.1%扩大至-36.5%,但因规模较小,对整体支出增速影响有限。全年来看,1-12月政府性基金支出累计117999亿元,在政府性基金收入明显超出预算的情况下,实际支出规模比预算值低8125亿元。这一方面反映了因2020年经济增速不设目标且经济修复好于预期,地方政府加大基建支出以托底经济的意愿没有那么强烈,另一方面可能也因专项债项目要求较高,符合条件的项目不足导致专项债资金使用效率偏低。整体上看,2020年一般公共预算支出对基建支持力度减弱,政府性基金支出力度不及预算,是年内基建投资增速低于预期的关键原因所在。
四、2021年财政政策基调将从“更加积极”向“提质增效”回归,财政政策力度将会减弱。
展望2021年,后疫情时期的财政政策基调将从“更加积极”向“提质增效”回归,财政政策力度将会减弱。其中,预算内财政赤字率目标可能从“3.6%以上”降至3.2%,新增地方政府专项债规模将从3.75万亿元降至3.25万亿元,特别国债将不再发行。政策调整有两个直接目的,一是稳定政府宏观杠杆率,防止政府债务过快增长;二是部分关键财政指标仍会高于2019年水平,主要是为了防止出现“政策悬崖”,确保一些疫情期间的新开工项目能够继续获得资金支持,保障地方政府稳定运转以及市场主体平稳运行。需要注意的是,2021年防范化解地方政府隐性债务风险将再度成为政策焦点所在,城投平台融资环境会再度收紧,这将对2021年基建投资增速形成一定制约。
(本文作者介绍:清华大学公共管理学博士,东方金诚首席宏观分析师。)
责任编辑:赵思远
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