杨伟民：落实“十四五”规划 围绕构建新发展格局

　　文/中国经济50人论坛 杨伟民

　　为更好地学习中央经济工作会议精神，对经济形势做好研判，把握政策和市场方向，中国财富管理50人论坛（CWM50）于1月14日举办“中央经济工作会议解读与当前经济形势分析”专题研讨会，邀请权威专家对中央经济工作会议进行解读，对明年的经济形势、政策方向和新发展格局进行分析。

　　CWM50顾问、全国政协经济委员会副主任、中财办原副主任杨伟民出席会议并发言。关于2021年重点任务和工作特点，他提出，一是要落实“十四五”规划的部署；二是要构建新格局，八大重点任务一定意义上围绕新格局展开；三是纲举目张，以小见大，在中国复杂的改革发展任务中，工作要抓重点，带动全局；四是根据“十四五”规划精神，进一步提出更具体、直接可以落地的政策；五是符合实际，解决突出问题，如住房问题和反垄断问题；六是长远问题从当前着手。   

　　以下为发言全文。

　　2020年工作总结

　　2020年，中国主要面临三方面的严峻形势。一是突如其来的新冠疫情冲击。一季度中国经济基本停摆，湖北最为严重，其他地方也基本陷入暂停。一季度中国经济负增长6.8%，这是有GDP季度统计数据以来的最低点。二是世界经济陷入严重衰退。过去大家认为全球经济将会是同1929-1933年大萧条那样的衰退。但目前看是二战以来世界经济衰退最严重的。三是美国的打压持续升级。2018、2019年美国主要通过关税手段打压中国。但2020年，美国对中国的打压和遏制持续升级，包括制裁企业、关闭领事馆、限制人文教育交流等，中美关系遭遇两国建交以来最严峻的外交局面。

　　习近平总书记用三句话总结了2020年的成就：“人民满意，世界瞩目，可以载入史册”。虽然面临三重风险和挑战，但中国仍然取得了很大成就。第一，中国成为全球唯一实现经济正增长的主要经济体，可以实现2%以上的增长。第二，“三大攻坚战”取得决定性成就。2020年是“十三五”规划的最后一年，也是全面建成小康社会的收官之年。全面建成小康社会的目标除了“两个翻番”外，还有脱贫攻坚、污染防治和防范系统性金融风险“三大攻坚战”。我们全面完成了脱贫攻坚的任务，彻底根除了几千年来、历朝历代都难以解决的绝对贫困问题。第三，科技进步取得重大进展，改革开放实现重要突破。习近平总书记在全国政协新年茶话会上提到，2020年中央深改委部署的50个重点改革任务和其他75个改革任务基本完成。第四，民生得到有效保障，就业目标超额完成，居民收入增长预计超过2%，与经济增速基本保持同步。

　　在中央经济工作会议上，习近平总书记也总结了过去五年的成果。总的来看，决胜全面小康胜利在望，第一个百年奋斗目标基本实现。如何衡量全面建成小康社会？我认为，应该依据“十三五”规划纲要确定的25项主要指标。其中，如果今年增长2.2%，“十三五”平均下来可能年均达不到6.5%的规划目标，与之相关联的研发投入占比、能源消耗强度等指标的完成，可能也都有一定的难度，但全国人民都会理解。制定“十三五”规划的时候谁也不会想到有百年一遇的新冠肺炎疫情。除了上述指标，其他指标都能顺利完成。总体上看，25个指标基本完成，165项重大工程项目也基本落地。

　　关于五个规律性的认识

　　我理解：一是领袖的作用。在危难时刻，领袖、党中央的权威是全国人民能够迎难而上、战胜各种困难和挑战的根本依靠。这方面，中美对比最为典型，如果防控不住疫情，经济发展都是空谈。我国防控疫情当中很多重大的决策都体现了领袖在国家发展，特别是在危难时刻发挥的决定性作用。

　　二是价值观和理念。中国共产党始终坚持人民至上、生命至上，把人民生命放在第一位，而非把经济增速放在第一位，这也是党中央决策的根本价值理念。所以习近平总书记和党中央作出的决策是最符合广大人民根本利益的。

　　三是制度。我们为什么能够在很短时间内控制住疫情？除了领袖、价值理念外，社会主义制度确实有强大的凝聚力和执行力，这和西方国家是不一样的，这是民众长期形成的对党和国家的信任，相信党和国家不会做危害人民的事情，所以党中央的号召，老百姓都会配合去做。

　　四是科学决策。疫情突如其来时，先暂停，待疫情得到一定程度控制时开始推动复工复产，再过一个阶段推动复商复市，接下来是统筹疫情防控和经济社会发展，再到两会时出台一揽子的政策等。党中央能够根据形势变化动态性地做出科学决策。

　　五是科技。科技的自立自强是中国能够保持大局稳定的一个根本支撑。早期中国的核酸检测能力不行，就马上进行攻关。中国还提早开始研制疫苗。这些都体现出科技的自立自强，是中国当前以及未来发展的根本支撑。

　　关于2021年形势的判断

　　总体来看，2021年稳增长的压力不大。因为2020年的增速只有2%左右，基数比较低。但今年面临的困难也不少，比如财政、金融方面去年出台了很多史无前例的政策，一些方面的潜在问题可能会逐渐暴露出来。

　　2021年总体上还属于疫情冲击的修复期。从增长速度来看，即使超过6%，高于2019年的增速水平，就说明中国已经完全走出疫情了么？我觉得不是。疫情对生产力的破坏虽然不大，但对消费力、就业质量和投资信心的影响是巨大的，不是一年就能恢复过来的。此外，疫情本身还有很多不确定性。因此，对今年形势的判断，不能仅看今年经济增速超过去年就认为形势较好。我们应该乐观，但是不能盲目乐观。

　　从国际来看，中央经济工作会议上提出，今年世界经济形势仍然复杂严峻，经济复苏不稳定、不平衡，经济的恢复性增长存在不确定性。今年一季度全球经济很难实现正增长，能控制住疫情、不让经济继续下滑就已经很难得了。另外，去年以来全球货币放水、负利率等，都会带来一些冲击。

　　从国内来看，疫情反复还有一些不确定性，比如最近河北、黑龙江等地区一季度经济增长都比较困难，也可能会对其他地区产生一些影响。中国还存在不少长期的结构性问题，去年采取这么大力度，宏观杠杆率有所攀升，这会对下一步的发展带来一定影响。虽然这是必须要做的事情，但也要注意不能再出现“前期刺激政策消化期”。

　　2021年的宏观政策

　　一

　　宏观政策总体方向

　　在宏观政策方面，出现了一些新提法。第一，指导思想中增加了“立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局”。党的十九届五中全会精神其实也是围绕这“三个新”展开。最近习近平总书记在省部级领导干部研究班上，把构建新发展格局放到很重要的位置，并进一步阐述了构建新发展格局的关键问题。第二，提出“巩固拓展疫情防控和经济社会发展成果”。在现在疫情反复的特殊时期，中央强调要“努力保持经济运行在合理区间”，要保持经济运行在“合理区间”就一定会有数量要求。此外，报告中也强调要“以优异成绩庆祝建党一百年”，这是今年工作的一个重要方向性要求。

　　宏观政策的总体要求是“保持连续性、稳定性、可持续性”，其中“可持续性”是第一次提出，有深刻含义。连续性、稳定性是要求和过去保持一致，不做太大改变。但去年政策的规模和力度，肯定是不可持续的。总的来讲，还是会保持积极的财政政策和稳健的货币政策，保持对经济恢复的必要支持，但力度要减小。

　　“精准有效”“不急转弯”的要求也和持续性密切相关。首先肯定要“转弯”，否则，不可持续，但不能太急，不能转得太大，不能影响经济恢复。现在地方最关心的政策转弯不是货币政策，而是财政政策。2020年发行1万亿特别国债，扩大财政赤字1万亿，地方政府的日子才能过下去；如果2021年这些政策被取消，中央直达县市的财政支持没有了，地方政府的日子怎么过？所以强调转弯不能太急。其次，要根据不同的时间和状况，把握好政策的时序、力度和效果，尽可能让财政和货币政策更加精准有效，减少负面效果。要用好宝贵的时间窗口，是指在稳增长压力不大的时候，要集中力量去推进改革创新，为未来发展奠定基础。今年将是一些重大改革的重要时间窗口。

　　二

　　财政政策导向

　　财政政策强调要“提质增效”“更可持续”“保持适度的支出强度”。强度其实暗含对财政赤字率的考虑。2020年我们将财政赤字率大幅度扩大到3.6%，今年肯定会有所回缩。

　　财政支出的重点是科技创新、结构调整、调节收入分配。其中“调节收入分配”是新加入的，主要是十九届五中全会提出“2035年在实现共同富裕取得更为明显的实质性进展”，要在“十四五”规划以及有关年度工作中落实。共同富裕虽然在短期内不能取得明显的实质性进展，但需要财政政策在调节收入分配方面主动作为，久久为功。在构建新格局的过程中，收入分配问题虽然不是最核心的，但肯定是非常关键的，如果收入分配关系处理不好，新发展格局很难实现。

　　三

　　货币政策导向

　　货币政策要“灵活精准、合理适度”。一是要保持货币供应量M2、社会融资规模同经济增速基本匹配。去年M2和社融大大快于经济增长，所以今年肯定要收一些。二要保持宏观杠杆率基本稳定。去年宏观杠杆率上升较快，今年不能大幅提升。三要处理好恢复经济与防风险的关系，不能用扩大风险的办法来保持较高的经济增速。银行端特别是中小银行，要多渠道补充资本金。货币政策要重点支持科技创新、小微企业和绿色发展。四要保持人民币汇率基本稳定。目前出口状况较好，因为只有中国疫情控制的最好，但如果人民币继续升值，出口企业是难以赚钱的。所以要保持汇率稳定，这个难度较大，但十分重要。

　　四

　　构建新发展格局

　　在宏观政策把构建新发展格局放在和财政、货币政策并列的地位上，强调构建新格局要迈好第一步、见到新气象。

　　构建新发展格局要紧紧扭住供给侧结构性改革这条主线，同时注重需求侧管理。构建发展新格局和供给侧结构性改革是什么关系？这涉及到对供需两方面的判断。2016年中央提出供给侧结构性改革，主要是因为供给侧的产能过剩，特别是钢铁、水泥等行业产能严重过剩，如果不加以解决，PPI持续下滑，企业就会失去信心，会带来一系列问题。那么构建新发展格局是否意味着主要矛盾转移到需求侧了呢？也不能这样认为。需求侧管理强调的是宏观政策，与供给侧改革不是一回事。构建新发展格局，主要还是推进供给侧结构性改革，而其中很重要的一个方面是以科技体制改革推动科技创新，保障产业链供应链安全。

　　构建新发展格局的关键是贯通生产、分配、流通、消费各环节。中央经济工作会议强调要“打通堵点”，所以重点是“循环”。构建新发展格局，关键是改革。刘鹤副总理的解读文章中也提到“构建新发展格局是发展问题，但本质上是改革问题”。构建新发展格局，不改革是做不到的。

　　理解构建新发展格局有几点需要注意。第一，新发展格局不等于“双循环”，社会上用“双循环”来替代新发展格局，这是不准确的。“双循环”只是其中一个定语，新发展格局才是落脚点。第二，构建新发展格局的重点是国内国际循环的相互促进，而不仅仅是以国内大循环为主体。第三，新发展格局要贯通循环中的各个环节，而不仅仅是扩大需求。构建新发展格局，需要扩大内需，但不是单纯地转为扩大内需。要通过科技创新、绿色发展、金融等领域的供给侧结构性改革，来解决循环不畅的问题。

　　如，就“双循环”而言，从进口来看，按照42个行业的非竞争性投入产出表，所有行业的中间投入中都必须有进口产品才能保持100%的生产。不同行业中间投入的进口品，即进口的原材料、零部件占中间投入的比例不同，最高的是石油加工，占38.9%，通信设备和电子设备占32.46%。从42个行业的中间投入看，没有一个行业是纯粹内循环的，都是双循环的。从出口来看，42个行业中，只有水、燃气、房地产、技术服务、教育等5个行业的出口为零，是完全内循环，其他行业都有出口，所以绝大多数行业本来就是“双循环”的。

　　2021年的工作重点

　　今年的工作部署有六个特点。第一是落实“十四五”规划；第二是围绕构建新发展格局；第三是纲举目张，以小见大；第四是任务更明确，举措更可操作；第五是符合实际，着力解决当前突出问题；第六是长远问题要从现在开始做。

　　第一，落实“十四五”规划。经济工作会议部署的前四个任务，如，提升国家战略科技力量、增强产业链自主可控能力、扩大内需、改革，这些与“十四五”规划建议确定的任务基本一致。后面四个任务，种子和耕地问题、反垄断问题、大城市住房问题、碳达峰碳中和问题，在“十四五”规划建议中虽然做了部署，但没有具体展开。中央经济工作会对此进行了具体化。当然，除了上述8个任务，“十四五”规划建议确定的其他任务也是今年经济工作需要落实的， “十四五”建议是中长期的规划，包括了今后五年每一年的任务。

　　第二，围绕构建新发展格局。新发展格局是统领未来发展的一个基本路径。首先，在总体要求中，构建新发展格局放在了重要位置，强调“三新”，即新阶段、新理论、新思路。其次，三大宏观政策中专门增加了构建新发展格局。第三，三大任务中均强调了与新发展格局的关系。比如产业链是新发展格局的基础，国内市场是新发展格局的重要支撑。第四，八个重点任务在一定意义上也是围绕新发展格局展开的，比如科技创新、产业链、种子、碳达峰等任务，是从供给侧的角度来讲怎么构建新发展格局；扩大内需、住房，是从需求角度来讲构建新发展格局；改革开放和反垄断，是从体制机制上讲如何构建新格局。

　　第三，纲举目张，以小见大。在中国这么多复杂的改革发展任务中，年度工作要抓重点，带动全局。比如农业始终是基础，是每年工作的重中之重。但要抓重点，今年的重点抓两点，一个是种子问题，一个是耕地问题。耕地问题还属于原则性问题，最主要的还是种子问题。这也和五中全会统筹发展与安全的精神一脉相承。总的来讲，我国的农产品供给是安全的、是有保障的，其中口粮和粮食都是有保障的。但种子的保障程度要远低于农产品和粮食甚至口粮，自主能力差。

　　对于市场不规范、市场秩序乱的问题，抓住的一个重点就是反垄断。它关系到市场经济体制的完善，也关系到共同富裕。分配问题跟产权，特别是要素产权密切相关。如果资本无序扩张，资本分配到的肯定更多。事实上，谁控制最稀缺要素的能力越强，谁得到的分配越多，而其他要素所有者分配的就会少一些。所以要处理好资本分配和劳动分配以及与其他要素分配的关系问题。

　　房地产问题到底应该抓什么？是管制房价、约谈，还是什么？这次抓到了本质。中国的住房问题主要表现在几个超大型城市住宅供不应求。这里的大城市主要是指北上广深，再加上几个二线城市。这些城市房价太高，而且不只是住房贵，租房也贵。原因在于，房子确实是不够用的。解决大城市住房问题的关键在于“租购并举”，把租放在前面。未来这些大城市的房子肯定是以租为主，要大量建设租赁住房。

　　第四，任务更明确，举措更有操作性。要根据“十四五”规划精神，进一步提出更具体、直接可以落地的政策。比如，加速城市更新，推动老旧小区改造。国企改革也提出实施好三年行动计划。

　　第五，符合实际，解决突出问题。目前社会上反映比较强烈的问题，一个是住房，一个是垄断。解决住房问题，要抓住主要矛盾，抓住这些特大城市的住房短缺问题，以租为主。我们有三亿多人从农村转移到城市，必须要保障他们的住房权益，否则供应链、产业链、高技能员工等都很难实现。所以中央经济工作会高度重视住房问题，提出了“以租为主”的基本思路。

　　关于反垄断问题，这是我们建立完善的市场经济体制的必然要求，并不是仅仅针对民营企业或民营资本的。现在的主要问题是平台垄断，不要将其过度解读为针对全体民营企业。要出台一些法律法规来认定平台企业垄断的标准。总的来讲，这项任务的提出是非常必要的，是针对现实问题和社会反映的强烈问题提出来的。

　　第六，长远问题要从现在开始做。这次专门讲到的碳达峰、碳中和，这分别是2030年、2060年的目标，但这次中央经济工作会议专门强调这项任务，体现了习近平总书记的一贯的 重要思想，就是长远问题，必须从现在开始一步一个脚印，踏踏实实地做，这样，才能久久为功，最终完成。

　　(本文作者介绍：中央财经领导小组办公室副主任。)