文/新浪财经意见领袖专栏作家 李春谊
2021年1月11日，中国人民银行公布了《征信业务管理办法（征求意见稿）》（以下称“《征求意见稿》”）。该征求意见稿对于中国征信行业若干争议问题进行了明确规范。如果该办法得以最终颁布实施，将对我国征信行业、社会信用体系建设、以及数据行业确立更高合规要求。
一、修订背景
2013年3月15日，我国征信业的基础法律规范《征信业管理条例》开始实施。同年11月中国人民银行颁布了部门规章级别的《征信机构管理办法》，对于征信机构的设立条件及监督管理进行了进一步规范。
中国人民银行征信管理局曾于2016年5月27日发布了《征信业务管理办法（草稿）》，内部征求意见。但由于种种原因，该管理办法一直未定稿。
长期以来，征信行业实践对于如下问题一直存在不同理解，而这些理解争议导致了合规层面的不确定性：
1． 征信业务的范围。由此问题衍生出如下两个困扰行业的两个问题：征信业务与数据业务的区分标准是什么？征信机构与信用服务机构的区分标准是什么？
2． 征信信息的范围。金融借贷数据以外的体现信用状况的各类信息，如商事登记、裁判文书公开的失信信息等，是否属于征信信息，其采集、加工、使用是否应接受征信业监管。
3． 采集个人及企业信息的合规要求。采集个人信息所需的信息主体同意的方式及程度？采集企业信息是否需要企业同意。
4． 征信信息跨境流动的合规要求。向境外提供征信信息时，除符合《网络安全法》及配套制度的规范外，是否有特殊的规范。
与此同时，中国的征信市场经过十几年的发展正在形成自己的特色。截至2020年12月末，全国共有23个省（市）的131家企业征信机构在人民银行分支行完成备案。个人征信牌照几经波澜，当前中国仅有3家持牌的个人征信机构（即央行征信中心、百行征信有限公司、朴道征信有限公司），以及8家获批可试点进行个人征信业务机构。
2020年12月25日，中国人民银行副行长陈雨露在国务院政策例行吹风会就征信市场培育和管理的讲话，透露出“严监管”、 “强供给”、 “保安全”的强烈信号，其中关于“人民银行将会继续完善征信业务管理办法，将所有为金融经济活动提供服务的，用于判断企业和个人信用状况的信息服务，全部纳入征信监管，实行持牌经营。对非法从事征信业务的行为，依法依规严肃查处。”的讲话内容，让市场看到了央行扩大征信监管范围及加强监管力度的政策导向。
上述讲话前后，征信行业的重磅消息接踵而至：
2015年1月央行《关于做好个人征信业务准备工作的通知》的8 家个人征信试点企业中，芝麻信用、考拉征信、鹏元征信同时完成了企业征信备案，一度被认为在某种程度上可同时从事企业及个人征信业务。
但2020年11月，考拉征信服务有限公司主动申请注销企业征信业务经营备案，同时涉及刑事风波。
8家中的另一家巨头蚂蚁金服于2020年12月26日接受了人民银行、银保监会、证监会、外汇局等金融管理部门的联合约谈，被要求“依法持牌、合法合规经营个人征信业务，保护个人数据隐私。”
2020年12月28日，鹏元征信接到央行的行政处罚通知，因未经批准擅自开展个人征信业务及企业征信机构任命高管未及时备案，被没收违法所得1917.55万元，并处罚款62万元，合计罚没1979.55万元。
而同一天，朴道征信有限公司获得央行颁发的第二张个人征信业务经营许可证后，于北京朝阳自贸区注册成立。
2020年的最后一个月，征信业虽然发生了让人应接不暇的多起重大新闻，但还仅限于影响了部分知名机构。而2021年1月发布的《征信业务管理办法（征求意见稿）》，却是足以影响征信及周边行业的每个机构及从业者。
二、规范要点
1． 扩大了征信信息及征信业务的适用范围
第三条 本办法所称信用信息，是指为金融经济活动提供服务，用于判断个人和企业信用状况的各类信息。包括但不限于：个人和企业的身份、地址、交通、通信、债务、财产、支付、消费、生产经营、履行法定义务等信息，以及基于前述信息对个人和企业信用状况形成的分析、评价类信息。
此条扩大了征信信息及征信业务的适用范围：任何企业及个人信息只要服务于金融活动及用于判断信用状况即属于征信信息。
《征信业管理条例》第二条对于征信业务进行了界定，即本条例所称征信业务，是指对企业、事业单位等组织（以下统称企业）的信用信息和个人的信用信息进行采集、整理、保存、加工，并向信息使用者提供的活动。根据《征信业管理条例》第二条，是否属于征信业务要根据所处理的信息是否为信用信息来决定。
但何为信用信息，在实践中一直存在着广义和狭义的理解。狭义的理解仅限于金融借贷数据。而广义的理解可延伸至所有信息。不同的理解造成了何为征信业务的认识不清。
本次征求意见稿实际上是以用途来界定是否属于征信信息，只要是符合“为金融经济活动提供服务”+“用于判断个人和企业信用状况”的各类信息，即是信用信息。而对于符合上述两项特征的信息进行的处理、保存、加工，即属于征信业务，需要持牌（个人征信应获得批准、企业征信应进行备案）。
需要注意的是，关于“金融经济活动”的表述，与陈雨露副行长12月25日讲话完全一致，即征信业务已不仅限于“金融征信”，而是延伸至全部经济活动。
由此反观市场，大量的提供企业信息的服务商，如“天眼查”、“企查查”等，其收集商事登记信息、裁判文书信息、媒体报道以及其他企业信息，向公众提供信用报告查询服务的活动，其收集信息的用途完全符合上述两项特征，属于征信活动，也应持牌后方可经营并应接受征信行业监管。
2． 强化了信息采集的合规要求
第七条 征信机构采集信用信息的，应当对信息提供者的业务合法性、信息来源、信息质量、信息安全、信息主体授权等进行审核，保障采集信用信息的合法、准确和可持续。
第十条 征信机构采集个人信用信息应当经信息主体本人同意，并明确告知信息主体采集信用信息的目的、信息来源和信息范围，以及不同意采集信息可能产生的不利后果等事项。
第十一条 征信机构通过信息提供者取得个人同意的，信息提供者应当明确告知信息主体征信机构的名称。
第十二条 征信机构采集非公开的企业信用信息，应当采取适当的方式取得企业的同意。
该征求意见稿将信息采集的合规要求提升到了前所未有的高度：
一是对于信息提供者的合法合规性审核，不仅要求征信机构对信息提供者的合法合规性进行审核、还要示对信息提供的信息质量及安全性进行审核，并且明确要求对信息提供者是否获信息主体授权进行审核。
二是就征信机构通过信息提供者取得个人同意的，信息提供者应明确告知征信机构的名称。实践中，金融机构通常在审核借款人资信时，要求借款人向金融机构出具概括性的授权书，授权金融机构可向不特定的征信机构获取借款人信用信息。但征求意见稿表明此类概括性的授权已不合规，金融机构必须向自然人借款人明示具体的征信机构名称。
三是要求获得企业本身的适当同意后方可采集非公开的企业信用信息。《征信业管理条例》没有要求征信机构在采集企业信息时应获得企业同意。在以往的行业实践中，均以企业信息是否构成商业秘密作为采集红线。企业可依据《反不正当竞争法》关于商业秘密的规定，对采取了保密措施的有价值的非公开信息进行保护，拒绝他人的非法获取。但并非所有的非公开信息都构成商业秘密。虽然未公开但没有采取合理保密措施或无经济价值的信息，并不属于商业秘密。征求意见稿要求征信机构只有采取“适当的方式取得企业的同意”的情况下才可采集非公开的企业信息，无疑把采集企业非公开信息的合规要求提到了一个新的高度。
3．严格规范信用信息出境
第三十五条 征信机构在中国境内开展征信业务及相关活动，生产数据库、备份数据库应设在中国境内。
第三十六条 征信机构向境外提供个人信用信息，应当符合国家法律法规的规定。
征信机构向境外提供企业信用信息查询服务，应当审查信息使用者的身份、用途，确保信用信息用于跨境贸易、融资等合理的用途，并采取单笔查询的方式提供。
征信机构不得将某一区域、某一行业批量企业的信用信息传输至境外同一信息使用者。
征信机构向境外提供企业信用信息的，应当向中国人民银行备案。
第三十七条 征信机构与境外征信机构合作的，应当在合作协议签署后向中国人民银行备案。
该征求意见稿对信用信息的出境进行了严格规范。一是数据生产、备份的服务器应设于中国境内；二是向境外提供个人信用数据，应符合国家法律法规，此处的法律规定主要指《网络安全法》规定的个人信息出境应进行安全评估的规定；三是不得批量向境外提供企业信息，只能采取单笔查询方式；四是不得将某一区域、某一行业的企业信用信息传输至境外同一信息使用者；五是向境外提供企业信用信息的、与境外征信机构合作的，应向央行备案。
该项规定会给向境外主体提供服务的征信机构带来较大影响，仅在备案的情况下才可开始向境外主体提供征信服务。
4．将数据公司纳入监管范围
第四十三条 与征信机构合作，为金融经济活动提供个人或企业信用信息的其他信息处理者，应当在签署合作协议后向中国人民银行或其副省级城市中心支行以上分支机构报备。
此项规定将征信机构与“其他信息处理者”进行了区分，确认了实践中客观大量存在的数据公司为“其他信息处理者”。但将此类数据公司纳入了监管范围，要求对合作事宜进行报备。
该项规定会给数据行业带来较大影响。一是征信机构及数据服务商要按征求意见稿第七条的规定，对数据业务合法性、信息来源、信息质量、信息安全、信息主体授权等进行合规审核后方可报备；二是数据公司也将要在某种程度上通过央行或其分支机构的备案。方可与征信机构合作提供信用数据。
5．将全部信用服务行为纳入征信业监管
第四十四条 以“信用信息服务、信用服务、信用评分、信用评级、信用修复”等名义对外提供征信功能服务，适用本办法。
除央行主管的征信业监管规范以外，还存在着社会诚信建设体系的系列规范。国家发展改革委曾于2018年10月29日发布《关于推动开展综合信用服务机构试点工作的通知》（发改办财金〔2018〕1343号），公布了首批参与综合信用服务机构试点工作的机构名单。
行业中对于此类在金融行业以外从事信用服务的机构，是否应纳入征信业监管存在争议。
此次征求意见稿将所有从事与“信用”有关的提供征信功能服务的机构纳入监管范围，即要求持牌方可展业。这对于在金融行业以外从事信用服务的机构带来较大影响。
综上，《征信业务管理办法》的制定在缓行多年后突然加大步伐向社会征求意见，是当前加强金融监管、服务实体经济总体要求下，监管层对征信行业进行“严监管” 从而“强供给”、 “保安全”的强有力举措。如相关条款得以正式颁行，将会对征信业以及周边的数据行业带来巨大影响。全体从业者应认真研究学习当前立法、政策的变化，积极拥抱监管，加强自身规范建设，共同迎来征信市场的黄金发展期。
(本文作者介绍：北京市中咨律师事务所高级合伙人，首都经济贸易大学兼职研究生导师，长期从事征信业法律实践及理论研究，担任多家征信机构法律顾问)
责任编辑：张文
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