张瑜：稳就业的四点看法

　　文/新浪财经意见领袖专栏作家 张瑜、陆银波

　　稳就业，第一难点在于解决新就业人员的就业问题。而与2008年时相比，当前就业供需两端均出现了一些结构性的变化，因而，解决问题的思路与2008年时相比，需要有些变化。　

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　　前言

　　国内外疫情冲击下，经济一季度大概率负增长。且受海外疫情尚未得到有效控制影响，2季度经济也很难大幅回升。3月12日，总理在国常会的会议上表示，“只要就业稳住了，经济增速高一点低一点没什么了不起的”，可能是一个信号，比起在外部环境面临较大不确定性的背景下谈经济增速，当下更务实的做法可能是先稳住就业。只要就业稳住，即便今年经济增速低一点，不会影响后面几年的经济运行态势。

　　对于稳就业，首要问题是，每年需要提供多少新增就业机会？未来几年就业压力在加大还是减缓？前者涉及到需要的经济增速的底线。后者涉及到，如果采用延缓就业的方式，是否可行。

　　对于前者，我们判断当下每年需要新增1100万至1300万个左右的就业机会（新增就业机会不包括离退休人员退出后留下的就业机会）。

　　这一判断的过程分为两步。第一步，每年需要解决多少人的就业问题？充分考虑五类就业人群的数量后，我们判断这一数字在1800-1900万左右。其中，大学生每年需解决700万左右的大学毕业生就业问题；中等职业学校毕业人数，每年需解决500万左右的中职毕业生就业问题；初中或高中毕业后，未进一步升学的人，大概有50万左右。一产就业人员转而从事二产、三产就业人员，最近几年每年大概有500-600万左右的一产就业人口进入城镇再就业。军队复员人员，估计每年有50万左右，需要安排其就业。值得一提的是，媒体普遍引用的大学生毕业生数，并不需要全部为其解决就业问题。需要考虑专转本、大学生读研、出国等因素。2020年，大学生毕业生数尽管再创新高，达到874万，同比多增40万以上。但在扩大专转本招生32.2万人，扩大研究生招生18.9万人举措下，实际大学生就业人数与2019年相近。

　　第二步，每年有多少人离退休？我们并未找到官方数字。从两个角度综合看，判断每年有600-700万人退休。第一个角度是城镇基本养老保险离退休参保人数，在2015年以前每年新增500-600万，2016-2017年，这一数字出现陡升，接近1000万。2018年回落至700多万。第二个角度是根据第六次全国人口普查数据中，城镇就业人口数据推算至当前每年的退休人数（按男性60岁退休、女性55岁退休，考虑死亡率等因素）。测算结果表明，2017-2020年每年退休人数在500-700万左右。

　　根据以上两步的测算，预计每年需要1100万-1300万个左右的新增就业机会（即新就业人员扣掉离退休人员），从每年政府目标看，底线可能是每年新增1100万个就业机会。从每年实际完成情况看，每年新增城镇就业人员都在1300万人以上，就业相对较为充分。

　　对于后者，我们判断未来五年就业压力呈下行态势，主要依据有三。其一是从出生人口看，自1995-2005年，出生人口在逐年下行，按新就业人员集中在20-25岁算，当前新就业人口主要是1995-2000年出生，未来五年新就业人口主要是2000-2005年出生。这一阶段出生人数的下降减缓了未来一段时间的就业压力。其二是从农村就业人口转移至城镇的趋势看，2010年以来有逐渐下行的态势。其三，每年退休人数，根据六普数据的推算，未来五年退休人数有明显的上行，会腾出较多的岗位。因而，综合这三点，未来五年的就业压力整体不大。可能结构上有些压力，比如今年扩招的研究生，2-3年后面临一定的就业压力，需要提前在对口行业上有些举措。

　　第二个问题，需要多少经济增速才能实现稳就业？考虑到最近几年政府工作报告对新增就业的目标是1100万，尽管最终实现的新增就业人数在1300万以上。我们判断，政府对稳就业的底线在新增1100万就业人口，允许存在一定数量的失业人口。那么，提供1100万个新增就业机会，需要怎样的经济增速？我们判断在4.7%-5%之间。

　　5%的测算结果，采纳政府的视角。根据单位经济增速可以创造的新增就业机会予以估算。2019年，单位经济增速可以创造222万个就业机会。那么2020年解决1100万人的新增就业问题，需要经济增速在5%左右。

　　4.7%的测算结果，考虑了经济总量在不断变大的事实，单位经济增速，新增的经济总量在不断变大中。我们从每新增一个就业机会，需要新增的GDP总量这一角度予以估算。在2017-2019年，每新增一个就业机会，需要新增的经济总量在38万元左右。那么，2020年解决1100万人的新增就业问题，需要增量GDP在4.1万亿以上（按2016年不变价），经济增速在4.7%左右。

　　第三个问题，算完稳就业需要的经济增速后，是否就业问题就高枕无忧？我们觉得需要关注当下稳就业的两个难点。难点一，结构的变化需要变更解决问题的思路。从供给端看，结构的变化在于，新就业人群相比2008年，从农民工为主，变为了以大学生为主。对于农民工而言，二产就业比例达到50%以上，因而，通过增加投资、基建力度可以有效解决就业问题。当而对于大学生而言，二产就业比例不足40%（2015年数据，现在可能更低）。从需求端看，结构的变化在于，当下经济结构中，三产的贡献更高，二产就业人员已逐年萎缩中，具有吸纳就业能力的主要在三产。因而，考虑供需两个因素后，政策的着力点应在于能够充分吸纳大学生就业的区域及行业，创造就业机会，吸纳就业人口。

　　具体而言，分行业看，服务业中的金融、商务服务（法律、审计、咨询等）、信息产业、教育、科研、公共管理、国际组织等行业中大学生占比较高，制造业中大学生占比整体较低，但部分行业如烟草、燃料加工、医药、电子设备、交运设备等相对较高。政策的着力点在行业上应更加集中在这些行业中。

　　分地域看，吸纳就业较多的省份主要集中在江浙沪等长三角、广东、以及河南湖北湖南中部区域。政策的着力点应继续引导就业人群在这些区域就业，以城市圈、都市圈的发展思路看待城市发展。

　　难点二，疫情冲击下，存量就业人员有失业风险。正常情况下，经济增速的高与低，不会影响存量就业。但此次疫情冲击下，住宿、餐饮等行业受损严重，同时就业人口较多，就业人口中个体户占比较高，风险承受能力整体偏弱，可能面临较大失业压力。

　　第四个问题，当前出台的稳就业举措有哪些？稳就业的思路是什么？

　　对于大学生，稳就业举措重在“缓”字，通过扩大研究院招生规模、扩大参军规模、扩大见习规模、延长择业时间等举措延缓部分毕业生的就业时间。考虑到未来几年整体就业压力有所回落，缓字诀不失为一个好办法。除了缓字，政府也在通过多种举措扩宽就业途径。比如要求组织好“特岗计划”、“大学生村官”、“三支一扶”、“西部计划”等基层项目以及事业单位、国有企业招聘。我们测算四大基层项目+事业单位招聘每年可以解决就业120万人左右，算上参军达到170万人。

　　对于农民工，稳就业举措重在“活”字，类似于化整为零的策略。通过六个一批（复工返岗、招聘录用、投身农业、重大项目吸纳、扶持创业、开发公益岗位）灵活安排农民工就业。

　　对于小微企业，稳就业举措重在“保”字，财政、金融等各类政策都在为“保”小微服务。财政方面减征小规模纳税人增值税；社保减、免、缓（预计为企业减负6000亿左右）；医保减半征收（预计为企业减负1500亿左右）；公积金缓缴。金融方面，定向降准+5000亿专项再贷款再贴息+延期付息+政策性银行3500专项信贷；其他方面，加大稳岗返还力度，对特定受损严重的行业如旅游、航空等给予特殊帮助。

　　以上政策对于新增就业人员的就业问题、存量就业人员的就业问题，基本都有涉及。若政策执行得当，经济增速保持在4.7%-5%左右，相信就业问题会得到妥善的解决。下半年到明年的经济增速会回到正常的轨道上。

　　报告正文

　　一

　　稳就业需要新增多少就业岗位？

　　（一）每年需要解决多少人的就业问题？

　　预计这一数字在1800-1900万，主要根据如下几类人群汇总所得。

　　第一，大学生，每年需解决700万左右的大学毕业生就业问题。需要强调的是，官方机构以及各大媒体广泛采用的大学生毕业数为大学（本科+专科）毕业生数与研究生毕业数之和，这些人并不全部需要就业。至少要考虑如下几个因素：专科生转本科生、本科生读研究生、本科生或者研究生出国留学。此外，留学归国人员也是另一个学生群体，也需要予以考虑。因而，综合考虑这些因素后，我们判断，每年需要解决就业的大学生数量在700万左右。2020年尽管大学毕业生数再创新高达到874万，同比增加40万以上，但考虑到硕士招生同比增加18.9万，专转本招生同比增加32.2万，实际需要安排就业的人数并没有增加。值得一提的是，以前部分大学生以国防生的形式定点培养，目前这一模式已经取消，我们不考虑这一因素。以上测算涉及数据，教育部都有公布，但有一个属于例外，即每年专升本数据。我们目前能够找到的资料是教育部、国家发改委2006年的一份文件，要求“从2006年起，普通专升本教育的招生规模要严格控制在当年省属高校高职（专科）应届毕业生的5%以内”。因而，按每年专科毕业生的5%估算专升本人数。

　　第二，中等职业学校毕业人数，每年需解决500万左右的中职毕业生就业问题。我国教育体系中，除了大家熟知的初中升高中，高中升大学外，有相当部分的人，在初中毕业后，通过就读中专、技校、职业高中获得继续教育。这部分人每年毕业人数在500万左右，基本需要全部解决就业。

　　第三，初中或高中毕业后，未进一步升学的人，2018年大概有50万左右。高中毕业后一般通过大专或者大学继续教育。初中毕业后既可以读高中，也可以读中等职业学校。如果初中毕业后或者高中毕业后不继续就读，需要解决其就业问题。

　　第四，一产就业人员转而从事二产、三产就业人员，最近几年每年大概有500-600万左右的一产就业人口进入城镇再就业。我国特殊的城乡二元制下，乡村人口在持续的为城镇输送劳动力。体现在一产就业人员持续减少，农民工数量持续增加。尽管最近几年，这一转移趋势有放缓的迹象。

　　第五，军队复员人员，估计每年有50万左右，需要安排其就业。参军作为吸纳就业的一种方式并不能根本性解决就业问题，兵役期满后，复员人员同样需要再次安排就业。每年退役人员或者参军人员的数量较为保密，我们只能从零星的线索中予以推断。线索一是建国以来累计退役5700万人（年均80万左右，考虑两次裁兵，实际每年退役可能不到80万）。线索二是教育部副部长翁铁慧在2月28日上午，国务院联防联控机制举行新闻发布会透露，每年国家征兵大概要四五十万，考虑军队总量人数保持稳定，征兵人数基本对应每年转业人数。综合考虑这两个线索，我们预计每年军队复员人员可能在50万左右。

　　（二）每年离退休人员会腾出多少岗位？

　　我们没有找到官方的数字，只能做个推算。综合考虑两种测算方法，预计每年离退休人员在600-700万左右。

　　推算的方法之一是参考城镇基本养老保险参保中的离退休人员数。2011-2015年，参加城镇基本养老保险的离退休人数每年增加500-600万，2016-2017年，这一数字出现陡升，接近1000万。2018年回落至700多万。

　　推算的方法之二是通过2010年的人口普查数据予以测算，测算结果表明，2017-2020年每年退休人数在500-700万。这种方式的计算过程略显复杂，我们以2020年离退休人员的测算为例，简述如下：第一步，按男性60岁退休，女性55岁退休假设，2020年退休的人中，2010年男性为50岁，女性为45岁。第二步， 根据普查数据，找出2010年城镇男性50岁、女性45岁的就业人口数量。第三步，考虑到城镇就业人口中有部分为个体户，我们参考统计年鉴2010年中的数据，对2010年城镇男性50岁、女性45岁就业人口予以调整，将个体户予以剔除。第四步，根据普查数据计算各年龄段的死亡率，推算出2010年城镇男性50岁、女性45岁非个体户就业人口，存活至2020年的数量，即为2020年城镇离退休人员。

　　（三）每年需要额外新增多少就业岗位？

　　根据以上两步的测算，预计每年需要1100万-1300万个左右的新增就业机会（即新就业人员扣掉离退休人员），从每年政府目标看，底线可能是每年新增1100万个就业机会。从每年实际完成情况看，每年新增城镇就业人员都在1300万人以上，就业相对较为充分。

　　尽管我们测算区间与政府目标以及实际就业完成情况基本接近。但对两个数据依然存有疑惑。其一是一产人员减少的那部分是否全部转为了城镇就业人口，目前我们缺乏进一步的数据予以佐证。其二是每年离退休人员的数量究竟在多少？养老金给出的答案与六普数据给出的答案相差较大，我们缺乏进一步的数据去解释这种差别，尤其是养老金2016-2017年离退休人数连续两年新增近千万人。

　　（四）未来几年，就业压力怎么看？

　　未来几年就业压力将明显降低。三个数据可以提供佐证。

　　其一，出生人口数据。按新就业人口主要在20-25岁估算，则今年新就业人口主要是1995-2000年出生，彼时，平均每年出生人口接近2000万人。到2025年，新就业人口主要是2000-2005年出生，彼时，平均每年出生人口仅1700万左右，比1995-2000年时期少了300万。

　　其二，离退休人员数据。根据上述六普数据推算，未来五年退休人员数量将明显大于最近几年。

　　其三，农村劳动力进城数据。从过去十年一产转移人口、农民工新增数量、城镇化率提升速度等指标看，农村劳动力进城的速度在放缓。

　　二

　　稳就业需要怎样的经济增速？

　　预计4.7%-5%左右。测算的视角有两个。

　　第一，政府怎么看经济增速对就业的拉动？用每年新增城镇就业人口除以经济增速计算单位经济增速对就业的拉动。根据李总理在全国工会第十六次全国代表大会（2013年10月召开）的报告，对经济拉动就业的阐述如下，“过去，我国GDP每增长1个百分点，就会拉动大约100万人就业。经过这几年经济结构的调整，尤其是随着服务业的加快发展，目前大概GDP增长1个百分点，能够拉动130万、甚至150万人就业。我请人力资源和社会保障部和有关方面反复测算，都认为要保证新增就业1000万人、城镇登记失业率在4%左右，需要7.2%的经济增长。我们之所以要稳增长，说到底就是为了保就业。”，总理的数据基本对应2009-2012年，每年新增城镇就业除以经济增速的结果。从政府的视角看，若取2019年单位经济增速创造222万个就业机会，则新增1100万个就业机会需要保证5%左右的经济增速。

　　第二，我们怎么看经济增速对就业的拉动？观察新增单位就业需要新增多少GDP。考虑到经济总量在不断变大，单位增速对应的新增经济总量也今非昔比，我们建议除了从增速的角度看经济对就业的拉动外（事实上，单位增速拉动的就业人口每年都在变多，给预测带来一定的困难），可以额外观察另一个指标，即，新增单位就业需要创造多少GDP。在2012年-2015年，基本稳定在30万元左右（新增一个就业机会，需要新增30万元的GDP，按2011年的不变价）；在2017-2019年，基本稳定在38万元左右（按2016年不变价），这一指标波动小，便于预测。按2020年新增就业机会1100万个，每多创造38万元GDP，可以产生一个就业机会，则2020年增量GDP在4.1万亿以上（按2016年不变价），经济增速在4.7%。

　　三

　　稳就业的难点在哪？

　　（一）新增就业人口，结构的变化需要变更解决思路

　　稳就业，第一难点在于解决新就业人员的就业问题。而与2008年时相比，当前就业供需两端均出现了一些结构性的变化，因而，解决问题的思路与2008年时相比，需要有些变化。

　　供给端看，结构的变化在于，主力就业人群从农民工转变为大学生后，可能更倾向于选择在三产就业。在2012年以前，新增就业的主力人群依然是农民工，彼时，一年的新增农民工数量最高可达千万级别。而农民工的行业分布上，一半在制造业、建筑业为代表的第二产业。在2012年以后，新增就业的主力人群逐步过渡到学生群体中。对于大学生而言，更偏好在三产就业。根据中国劳动和社会保障科学研究院课题组的调查结果（项目历时三年，采纳数据相对较为详细），“上海高校毕业生有85.8%是从事服务行业；2015届高校毕业生在第三产业就业比重达62.98%，2011 年是57.60%，处于快速上升趋势。”

　　需求端看，结构的变化在于，经济结构中三产的比重已经超过了二产，三产就业规模持续扩大中，二产就业规模在不断萎缩。随着我国经济初步实现工业化，自2012年开始，三产创造的GDP开始超过二产。自2013年开始，二产就业人员逐年下行，三产就业人口则呈上升态势。当前经济阶段，三产对就业的带动明显强于二产。从大学生就业率的角度看，就业率更高的专业也集中在三产。根据麦可思研究院《2016年中国大学生就业报告》，2015届就业率最高的十大专业分别是，财务管理、计算机科学与工程、土木工程、会计学、机械设计制造及自动化、汉语言文学、英语、艺术设计、国际经济与贸易、法学。其中，仅两个专业与二产相关较大。

　　因而，考虑以上因素，若政策的发力点依然像2008年那样集中在基建、投资端，则可能对就业拉动的效果远不及当年。政策的发力点，应更加着重于能够充分吸纳大学生就业的区域及行业，创造就业机会，吸纳就业人口。

　　具体而言，分行业看，服务业中的金融、商务服务（法律、审计、咨询等）、信息产业、教育、科研、公共管理、国际组织等行业中大学生占比较高，制造业中大学生占比整体较低，但部分行业如烟草、燃料加工、医药、电子设备、交运设备等相对较高。政策的着力点在行业上应更加集中在这些行业中。

　　分地域看，吸纳就业较多的省份主要集中在江浙沪等长三角、广东、以及河南湖北湖南中部区域。政策的着力点应继续引导就业人群在这些区域就业，以城市圈、都市圈的发展思路看待城市发展。

　　（二）存量就业人口，疫情冲击下有结构性失业压力

　　正常情况下，经济增速的快与慢，不会冲击到存量就业人口。理论上，经济零增长的状况下，可以保证存量就业人口正常就业。但今年受疫情影响，部分行业受冲击幅度较大。即使全年看，经济依然保持较高的增速，部分行业可能也面临大面积的裁员、减员。决策层需予以充分关注。

　　我们预计，住宿、餐饮等行业受疫情冲击较大，同时就业人口较多，就业人口中个体户占比较高，风险承受能力整体偏弱，可能面临较大失业压力。从经济普查数据来看，制造业、建筑业、批发零售、交运仓储、住宿餐饮业等吸纳就业人口较多。其中，批发零售、住宿餐饮、交运仓储这些三产行业中个体户占比更高。风险承受能力可能更弱。对于疫情的冲击，此前我们分析，部分服务业面临较大的现金支出压力，如餐饮、住宿、旅行社等。1个季度缺少营收的状态下，员工+房租的刚性现金支出基本需要消耗正常经营状态下3-4个季度左右的净利润。参见报告《【华创宏观】怎么看西贝之忧？——从四大行业的刚性现金支出看疫情的冲击》。因而，疫情冲击下，住宿、餐饮等行业可能面临较大的失业压力。

　　四

　　稳就业的举措有哪些？

　　整体而言，决策层对就业压力的估计较为充分。出台的政策都有着较强的针对性。分别对新增就业人员、存量就业人员有系列政策的支持。在经济保持4.7%-5%左右的增速叠加系列稳就业的举措下，相信就业问题可以得到很好的解决。待国内外疫情消除后，经济运行能够回到正常的轨道上。

　　（一）大学生：重在“缓”字

　　根据2月28日《鼓励企业吸纳高校毕业生、农民工就业相关政策发布会》上，教育部副部长翁铁慧女士的介绍以及教育部文件《关于应对新冠肺炎疫情做好2020届全国普通高等学校毕业生就业创业工作的通知》，做好2020年大学生群体的就业工作主要有如下几个举措，重在“缓”在，延缓就业。考虑到未来几年整体就业压力有所缓解，对大学生延缓就业不失为一个好办法。

　　举措一：扩大研究所及专转本招生规模。“扩大硕士研究生招生的规模同比比去年可能会增加18.9万，同时扩大普通高校专升本的规模，同比争取增加32.2万人。”（注：2018-2019年，研究所招生规模每年多招6万左右；专转本数据不详）。其中硕士扩招部分，“主要向国家战略和民生领域急需的临床医学、公共卫生与预防医学、集成电路、软件、新材料、先进制造、人工智能等相关学科和专业学位类别倾斜，向中西部和东北地区倾斜”。

　　举措二：适当延长毕业生择业时间。“对离校时未落实工作单位的高校毕业生，可按规定将户口、档案在学校保留两年，并为落实单位的毕业生按应届毕业生省份及时办理就业手续”。

　　举措三：扩大见习规模。“今明两年将组织百万毕业生见习，丰富他们的实践经验，提升他们的就业能力，增强他们的市场竞争能力。对企业开放见习岗位的，给予3-12个月的政策补贴。”“要加大政策支持力度，及时收集发布国际组织招聘信息，组织开展专家讲座、训练营、国际交流等活动，进一步拓宽实习任职渠道”。

　　举措四：积极引导大学毕业生参军入伍。“配合兵役机关落实好国务院、中央军委关于今年征兵工作部署，针对毕业群体开展精准宣传动员和重点征集”。每年参军数量在40-50万人左右。

　　举措五：促进毕业生多渠道就业。组织好“特岗计划”、“大学生村官”、“三支一扶”、“西部计划”等基层项目以及事业单位、国有企业招聘。加大高校毕业生补充教师队伍力度。每年四大基层项目+事业单位招聘大概可以解决120万人的就业问题。

　　（二）农民工：重在“活”字

　　根据2月28日《鼓励企业吸纳高校毕业生、农民工就业相关政策发布会》上，人社部副部长游钧先生的介绍，做好农民工就业工作，主要通过“六个一批”来促进农民工就业。重在一个“活”字，灵活解决农民工就业问题。

　　第一，支持返岗复工一批。“当前东部一些企业的用工还是短缺，而中西部地区农民工滞留在家乡，所以我们建立点对点、一站式的服务通道，通过专车专列包车厢等方式，成规模、成批次组织低风险地区的农民工尽快返岗复工。”根据人社部就支持保障服务疫情防控和做好稳就业等工作举行发布会上的介绍，截止3月3日，各地共组织农民工“点对点”返岗复工210万人。

　　第二，帮助招聘录用一批。“持续开展线上的招聘活动，大力推行网上面试、视频招聘，组织开展定向的劳务协作，帮助企业新招录一批农民工。”根据人社部3月6日的信息，做好重点企业用工保障工作。深入县乡做动员，通过协助返岗、本地挖潜、余缺调剂、定向招聘、跨区域有组织劳务输出、劳务协作等方式，最大限度地满足重点企业阶段性用工需求。目前各地已帮助8300多家重点企业，累计解决招用工28万人。

　　第三，动员投身农业解决一批。引导返乡农民工就地参加春耕备耕，参与农业基础设施建设，到新型农业经营主体就业。第四，鼓励重大项目吸纳一批。深入挖掘当地重大工程、重大项目的用工潜力，鼓励优先吸纳本地农民工和贫困劳动力。第五，扶持创业带动一批。为懂技术、懂市场的农民工提供线上的创业培训、创业服务和资金支持，鼓励农民工创业就业。第六，开发公益岗位安置一批。对暂时无法外出、生活困难的农民工，开发一批环卫保洁、防疫消杀等临时性公益岗位托底安置，保障他们的基本生活。

　　（三）小企业：重在“保”字

　　对于小微企业/个体工商户而言，重要的是不让企业破产，通过多种举措使其活下去。自1月20日疫情扩散以来，针对小微企业出台的支持政策较多，集中在减税降费、融资支持、落实稳岗返还政策、对特定行业给予特殊帮助等几个方面。具体措施如下：

　　(本文作者介绍：中国人民大学国际货币研究所研究员)