陈功：中国政策进程的四个阶段

　　文/新浪财经意见领袖专栏作家 陈功

　　中国政策的形成机制似乎总是神秘的，影响又十分巨大。尤其是在一带一路的今天，中国已经不由自主的融入世界市场，因此中国政策究竟是如何制订出来的，这个问题的关心者，已经远远超出中国的边界，为世界各国所重视。大家都在探究和期待的发现是，中国的政策究竟是如何产生的？

　　现实并不总是按照科学的逻辑进行，中国是从计划经济转型而来的社会主义市场经济大国，由于政府控制着几乎全部政策资源和主要经济资源，中国的国家治理与经济发展都与政策高度相关。很多时候，没有政策就筹集不到资源，就办不成事，更不用说实现宏图大略。这是中国被称为“政策大国”的重要原因。唯其如此，如何保持政策工作的科学性、建设性、适用性，在中国的实际经济运行中就显得十分重要。

　　广义的政策工作，包括各种战略的谋划、总体规划的研究与编制、各类专项政策（如产业政策、金融政策等）的制订、执行和评估工作等，实际上形成了围绕政策的复杂系统活动。在某种程度上，政府工作的运行过程，就是政策思路的形成、制订、发布、执行、评估的过程。前国家发改委财政金融司司长徐林日前发表文章，谈到他29年政策生涯中参与国家规划和政策工作的体会与思考，从一个窗口反映了中国政策工作的内容和特点。

　　规划类的工作（尤其是五年规划）在中国的政策类工作中非常重要，它体现了国家对未来发展的战略目标和蓝图构想。在现实的规划工作中，要考虑政治意愿、内外环境、目标设定、发展导向与约束、发展安排等多个方面。规划的编制具有一定的开放性，但整体上还是在政府体系之内进行，是在大致封闭的系统内完成的工作。不过，在新的国际国内环境下，规划制订面临一系列的挑战。

　　徐林认为挑战主要体现在如下方面：一是在市场经济体制下，规划的作用有局限。随着国内市场与国际市场一体化加深，如果以过于刚性的经济社会发展规划作为引导和约束，对于日益自由化的经济体制和市场主体可能产生误导。二是在复杂多变的环境下，规划官员认知水平的局限性，会对规划的科学性、合理性和可操作性产生诸多影响。三是规划的功能和手段越来越受到国际规则的制约。中国经济已经深度融入全球经济，各类发展规划形成的影响不仅限于国内，需要结合相关国际规则的演变，对我国的规划制度、政策手段进行创新和设计，减少与国际规则的矛盾。四是国家规划体系建设需要完善和精简。尤其是竞争性领域的规划数量过多过滥，规划之间功能不匹配、内容相互矛盾，需要精简，尽可能实行多规合一。

　　对于有中国特色、对市场有较大影响的产业政策，徐林认为存在较大的改进空间，中国需要制订更加聪明的产业政策。一是将选择性产业政策转型为功能性产业政策，重点为不同产业发展营造公平的竞争环境，减少具有所有制、产业和区域歧视性的支持或约束政策，减少对所谓鼓励产业的各类补贴，减少因补贴导致的公共财政预算配置扭曲和各级各类补贴支撑的产能过剩和资源浪费；二是围绕最核心最薄弱的产业技术环节和瓶颈进行扶持，重点强化对基础性核心技术和工艺的研究开发支持；三是在国际贸易谈判中坚持要求发达国家取消针对中国的高技术产品出口限制，如果不取消就坚持我国在这些领域的进口替代政策权利；四是减少各级政府主导的产业引导基金规模和数量，让市场化股权投资基金和创业投资基金发挥作用；五是继续开放包括制造、服务、信息、研发在内的国内市场，积极参与全球化产业链和研发链的构建和相关国际规则的制定，构建可预期的国际化制度保障。

　　徐林还认为，研究制定政策的政府官员不同于学校和研究机构的学者。但无论从事规划还是政策制定，作品首先要经得起专业的审查和检验，然后才是政治正确和利益相关者之间的政治平衡。如果只关注政治正确而经不起专业推敲的规划和政策，不可能成为有利于引导国家发展的好规划和好政策。

　　从复杂的整体来看，徐林有关中国政策规划的感叹和思考，主要集中产业政策的领域和范围，但实际中国政策的范围远远大于此。尤其是外交、地缘、冲突、改革开放和宏观经济诸方面的政策，影响因子更为复杂和多变，所导致的冲击也更大。

　　作为长期从事公共政策研究的中国独立智库，安邦咨询（ANBOUND）对于中国的政策制订也颇有体会。政策官员多是从政府体系内、从自身经历来看政策工作，实际上，完整的政策工作进程还包括更多的环节。现代意义的公共政策制订是一门政策科学，具有复杂性，也有系统性，要追求的是科学性、建设性和可操作性。根据我们的研究体会和政策研究实践，要保证政策工作这个复杂系统的科学性，必须要对政策进程有科学的划分。而从历史的角度看中国政策制订的整个进程，大致可以分为如下四个阶段：

　　第一，政策形成。这是政策顶层设计的部分，首先要构建政策思路，有了明确的思路后，无事生非的事情就不会存在。酝酿并且形成思路，是解决政策意义和价值的重要环节，也是政策形成的过程。中国的政策形成在过去比较封闭，主要取决于高层干部群体的视野和认识水平。现在，政策形成的口径比过去有较大的拓宽，包括智库、学者以及社会各界都有机会参与，与过去相比有了很大进步，但政策思路形成的效率和质量还有待提高。

　　第二，政策准备。这是一个准备政策文件的过程，也是一个材料的组合过程。在这个阶段，政策思路已经明确，作为政策任务已经确定下来了，但还没有形成政策文件，需要做更多的工作，将政策思路、政策材料、前期研究等变成可供讨论的政策文件。通常在政策准备这个环节和阶段，一般由对口的政府部门来解决，包括各级党委政府的政策研究室，往往起到非常重要的作用。体制内其他机构的专家学者，也会在遴选之后以个体方式参与这一过程。

　　第三，政策决议。这是对政策的讨论和咨询过程。在中国的政策流程中，对于已经形成的政策文件和决议，仍然需要在一个更为广泛的领域听取意见，这个阶段的重要性在于要形成政策概念，政策概念有助于提供宣传的基础，所以非常重要。通常这个过程需要在会议中确定，汇总、收集和归纳各方的讨论意见，此后政策工作实际又回到了高层，要进行再加工、再熔炼，并经过决策拍板，形成最后的政策。

　　第四，政策执行。这既是政策的执行阶段，也是政策的宣传阶段，在社会各界都要广而告之，形成潮流和势头，也就是通常说的政策造势和政策动员。这个环节是一种开放的、公众参与度很高的阶段，活跃参与的人士非常多，除了有公众的意见和建议，还会有大量的新闻报道和新闻评论，当然也会出现对政策的各种非议甚至反对意见。因此，政策执行阶段也伴随着大量的政策解释和解读。不过，这个阶段对政策的实际修正作用不大。

　　最终分析结论（Final Analysis Conclusion）：

　　现代的公共政策制订是一门政策科学，它既有复杂性也有系统性。在中国，完整的政策进程包括政策形成、政策准备、政策决议、政策执行四个阶段，这既是中国政策工作实施的基本流程，也是提升中国政策工作科学性、建设性和有效性的重要保证。

　　(本文作者介绍：安邦咨询创始合伙人、首席研究员、博士后导师、著名智库学者、信息分析权威专家。他是“新丝绸之路”的最早研究者，中国版马歇尔计划提倡者，他同时也是中国陆权理论的最早研究者。研究方向主要是基于信息分析的地缘政治战略和城市发展战略。陈功先生长期担任中国体制改革研究会理事，多所中国大学的教授及博士后导师。)