蔡凯龙：与时俱进的数字货币监管

　　文/新浪财经意见领袖专栏作家 蔡凯龙

　　数字货币就像一匹脱缰的野马，一路狂奔。监管犹如带着套马索的西部牛仔，在数字货币这匹野马后面紧追不舍。监管决定了数字货币未来的发展方向。数字货币只有合规，才会有未来。

　　数字货币的快速崛起，大量私人和机构投资者的参与，以及巨大的价格波动，促使各国监管者越来越重视这个行业。特别是近期Facebook宣布成立联盟发行Libra非主权稳定币的计划之后，全世界的目光重新聚焦在数字货币。Libra币挑战了各国的主权货币，倒逼各国监管者加快行动步骤，以应对数字货币对金融体系带来的挑战和冲击。然而，我们不得不强调一个经常被忽略的事实——数字货币行业还非常年轻，只有11年的历史，真正引起监管层的注意也只有近3年时间，加上数字货币本身的定义充满争议，因此对数字货币的监管还处在雏形阶段，不仅全球各国区别很大，而且一直处于快速的动态变化中。

　　学术上对数字货币监管的讨论大多集中在法律范畴，比如对数字货币的法律界定，它是否合法、ICO的法律性质、如何防止洗钱、如何协调全球规范等等，经济学界对监管的讨论相对比较少。考虑到目前决定数字货币行业发展方向最重要的因素是监管，因此我们对全球对数字货币的监管做系统的梳理和讨论。

　　全球监管概况和各国现状

　　全球监管概况和各国现状全球各个国家对数字货币的定义和监管都不一样，按照https：//coin.dance/poli的统计，在全球251个国家中，没有受限制的国家达到 111个。按照数字货币的交易量和影响力，主要的分析集中在美国、中国、日本、韩国、英国、俄罗斯、新加坡等。

　　美国对数字货币的监管成为全球监管的风向标，有很重要的示范作用。早在2012年，美国国会就召开了比特币的听证会。2015年，纽约州率先通过全球第一个交易数字货币的执照Bitlicense。2017年，商品期货交易管理委员会CFCT批准芝加哥期权交易所CBOE和芝加哥期货CME推出比特币期货。到了2018年，美国监管动作更加频繁，但是对加密货币的态度，已经有所转变：从初期争论数字货币是利是弊，转变到确认数字货币的创新并需要规范监管。

　　而2019年Facebook的Libra计划，触动美元霸权的根基，重新点燃美国国会对数字货币的热情，2019年7月17日和18日连续两天的国会关于Libra的听证会引起全世界关注。Libra计划在国会中支持的少，反对的多。反对的议员甚至提出“禁止大型科技公司推出数字货币”的提案。

　　由于对加密货币的属性没有统一规定，加上美国实行联邦和州分级监管，因此美国对数字货币的监管政策相对复杂。

　　具体来说，联邦层面有美联储（Fed），而美联储一直保持比较超然的态度，理由是，数字货币不是真正的货币，美联储没有法律授权的责任和义务直接监管。就像2017年12月，时任美联储主席耶伦说的：“美联储对比特币没有监管的责任，只要求美联储管辖下的银行在处理和比特币相关业务的时候要非常小心，要注意承担反洗钱法和银行保密法所规定的责任。”

　　但美联储想躲避监管的美好愿望被Facebook的Libra计划打破了。Libra本质上属于非主权的稳定数字货币，替代的是美国引以为荣的全球美元体系，因此美联储责无旁贷成为Libra最重要的监管者，美联储也因此被推到了关注的焦点。国会因此召开了多次咨询美联储关于Libra态度的听证会。总体来说，美联储对Libra还是中立偏支持的，毕竟Libra花了很长时间和美联储沟通，直到美联储默许，才正式对外公布，而美联储对创新还是支持的。然而，由于国会的反对，美联储对Libra的支持开始有些动摇。

　　无论如何，美联储实质上已经是稳定币的监管者。全世界都在翘首期盼美联储出台监管Libra的措施，因为它所做出的任何决定，对数字货币特别是稳定币的未来发展，起着决定性的作用。

　　美国税务局IRS（Internal Revenue Service）以税收为出发点考虑，认定比特币和其他加密数字货币为财产（Property）而非货币，依照资本增值税法监管，并出台了相应规定。个人和机构每年需要根据资本增值或者亏损进行申报。

　　影响最大的莫过于2017年11月29日，旧金山联邦法官判定Coinbase（美国最大的数字货币交易所）必须把平台上在2013-2015年间拥有超过2万美金以上交易额的用户名单，提交给IRS。当时IRS计算出，大量的纳税人没有如实申报数字货币的盈利，因此向Coinbase索要交易资料，Coinbase以客户隐私为由拒绝，因此IRS起诉Coinbase。这个事件后，不少客户（但无法估算）把数字资产移到海外交易所，以避开美国的税收。

　　近期美国税务局招聘广告上不少职位要求有数字货币经验，美国税务局官员解释，这举动是为了加强打击纳税人通过数字货币逃税的违法行为。

　　美国证监会（SEC）对数字货币的监管主要体现在ICO和ETF上。SEC的态度很明确：ICO产生的数字货币属于证券，因此发行过程需要按照证券法来监管。而比特币不是ICO产生的，因此比特币不属于证券，不在SEC监管范围内。但是数字货币的ETF，属于SEC的监管范畴。

　　目前SEC要求所有ICO都要注册，走证券类通证发行（Security Token Offerring， STO）的过程，遵循现有的证券法规。如果不按照SEC要求走合法STO，SEC将采取严厉的执法打击。SEC在2017年下半年和2018年，和其他执法部门联合行动，密集开展过打击非法ICO活动，有效遏制非法ICO在美国的势头。

　　当然，打压非法融资是一方面，另一方SEC也提供合法申请渠道。截至2018年10月，SEC已经批准了39个STO项目（根据火币研究院发布的《全球区块链产业全景与趋势年度报告（2018-2019年度）》）。至于STO的交易，则可以通过在现有的、属于SEC监管下的另类交易系统（Alternative Trading System，ATS）交易。2019年7月，SEC首次批准区块链初创公司BlockStack用RegA+方式（四种区别于IPO公开融资方式的豁免方式之一）公开对外发行数字货币BlockStack Token。BlockStack最终以每个币0.30美元对外发行，募集2800万美金。SEC同时也批准Props以同样的方式发行STO，募集2560万美元。这是SEC批准的首个此类Token产品发行，这标志着合法合规的STO，已经从规划探讨落到实践落地阶段。

　　而数字货币ETF可没那么幸运， SEC已经连续3年多次否决数字货币ETF申请。SEC认为目前数字货币ETF无法保护投资者，主要原因是数字货币信息不透明，市场价格易受操纵，ETF难以定价，波动太大，流动性不够，还有数字货币的存管还没准备好等原因。数字货币的ETF目前看来还是很难过SEC这关。

　　商品期货管理委员会CFTC认定比特币属于大宗商品，并在声明中表示其监管对象包括比特币的欺诈、操纵等行为，以及与比特币直接挂钩的大宗商品期货交易。也因此批准CBOE和CME推出比特币期货，最近CFTC加大了对比特币欺诈和市场操纵行为的执法力度。不过CBOE由于流动性原因，已经在2019年3月禁止比特币增加新的期货合约。

　　FinCen是财政部下的一个机构，它认为数字货币更接近于货币。FinCen对数字货币的监管主要集中在防止利用数字货币犯罪和洗钱。在美国所有涉及数字货币的机构，都要求在FinCen上注册登记为货币服务机构（Money Service Business，MSB），且需要在内部设置相应的合规部门，以防止用数字货币洗钱和犯罪。2019年7月15日下午，美国财政部长史蒂文·姆努钦（Steven Mnuchin）召开发布会，强调了任何加密货币都要达到FinCen所规定的反洗钱和打击恐怖主义融资的要求，重申了FinCEN在这方面的职责。

　　OCC（office of currency comptroller）全称货币管理办公室，属于财政部管辖下的一个管理联邦银行的机构，可以理解为银监会的职责。OCC在2016年提出金融科技公司联邦级别牌照管理方案，并在2018年8月开始接受申请。在这个管理方法出来之前，金融科技公司没有联邦级别统一监管体系，因此每个公司都需要应对不同的州的不同监管要求，为了开展业务需要在每个州申请不同的牌照。OCC的目的是支持非银行金融机构并扶持金融科技公司的发展。很多数字货币企业，包括Circle和Coinbase，也申请了这类牌照。不过由于联邦和州之间的利益关系没有理清楚，目前OCC的管理方案进展不是很顺利。

　　美国消费者保护局CFPB，从金融投资者方面保护数字货币的投资者或者持有者，免受数字货币的欺诈。

　　除了联邦级别的监管，美国各州对数字货币的界定和监管各式各样。除了纽约州通过了明确的Bitlisence执照以外，大多数州都没有出台特定的监管措施，而是把数字货币当成一种支付工具，归入货币支付（Money Transitment） 范畴，需要获取相应的货币转移许可（Money Transmitting License，MTL）。

　　为了应对数字货币对美国监管体系的挑战，美国政府的FSOC（美国金融稳定监管委员会），协调SEC、CFTC、FED、OCC、CFPB和FinCEN等联邦机构，共同协作监管数字货币。而国会经过多轮听证会，美国立法机构倾向于让SEC和CFTC一起在联邦层面监管数字货币，而让美联储管理有稳定币功能的数字货币。

　　中国对数字货币的监管由央行主导。2013年，中国央行发布关于防范比特币风险的通知，定位比特币为特定虚拟商品，存在较大风险。2017年9月，央行再次发布禁令，禁止数字货币公开交易，禁止ICO。2018年，北京市监管单位禁止STO发行。中国虽然是数字货币的交易大国，但是由于政府对数字货币采取限制的态度，因此很多机构都把总部搬离中国，移到对数字货币友好的国家和地区，比如新加坡、中国香港等。

　　中国香港在2018年11月以前，对数字货币实行差异性监管，如果属于证券，则归入证监会管。到2018年11月颁布新的《有关针对数字资产投资组合的管理公司、基金分销商及交易平台营运者的监管框架的声明》（简称“新规”），确认证监会对数字资产的全面监管的地位，并实行牌照制，在特定情况下，对数字货币的具体操作实行沙盒监管（Sand-Box Regulation）

　　新加坡的数字货币归新加坡金融管理局MAS管，早在2017年11月，MAS发布了《数字通证指南A Guide to Digital Token Offerings》，该《指南》被视为MAS对数字资产融资监管的澄清性文件。2018年11月发布了更新版的指南。新加坡的法规对数字货币的分类监管，一类分为资本市场产品（Capital Market Product），属于证券，遵循证券和期货法案。另一类是工具性通证（Utility Token），相对自由和灵活。但不管什么类别，都需要遵循AML和KYC等法规。同时，新加坡也允许数字货币进入监管沙盒进行监管实验。总体来说，新加坡的监管相对比较宽松、友好。

　　日本是全球最早为数字资产提供法律保障的国家。2016年5月25日，日本内阁签署《资金结算法》修正案，并将数字货币纳入法律规制体系之内，承认数字货币比特币为合法的支付手段。该法案于2017年4月1日开始实施，在全球数字资产监管方面有着重要意义。对数字货币的监管由金融厅（FSA）负责，数字货币交易所需要申请牌照。同时，日本成立研究协会和行业自律协会，以共同促进数字货币行业的发展。2018年2月，日本国税厅认定数字资产为个人其他收入，把数字资产纳入征税范畴。

　　英国政府主要对数字货币采取观望态度。英国央行在2018年发表声明，希望把数字货币交易所提升至与证券交易所相当的管理标准，并表示将加大力度打击数字货币的非法金融活动，对数字货币交易所实行更严格的监管。同时，FCA（Financial Conduct Authority）批准11家区块链和数字货币公司进入沙盒监管。

　　对监管的挑战和学术研究

　　从各个国家对数字货币的监管可以总结出，目前全球对数字货币的监管，主要集中在以下几个挑战。

　　一是，对于数字货币的货币功能，如何防止其成为洗钱违法犯罪工具。数字货币的匿名性、交易不可逆转、跨国难以追逐的特点，很适合作为犯罪分子的工具。这一点一直被大众所诟病，也是监管机构所关注的重点。监管层主要采用直接和间接两种方式。直接方式，就是像美国FinCen机构一样，要求所有从事数字货币有关的公司，需要注册并配有合规团队做AML和KYC。这一点已经逐渐为其他国家所效仿。间接方式就是严格规定和数字货币有接触的银行等金融机构，在AML和KYC上严格把关。因为数字货币最终都需要和金融机构接触，实现法币和数字货币的互为兑换，以实现进入和退出数字货币。正因为这一点，传统金融机构特别是银行，对和数字货币的交易都尤其谨慎和小心，不想因此成为监管的处罚对象。这也造成了目前数字货币机构面临的一大难题：很难找到愿意合作的金融机构。

　　学术界对数字货币特别是比特币带来的犯罪，如网络安全、偷税漏税等如何在法律方面进行防范和监管有一些讨论，Jafari等（2018）建议在制定法律时，应全面地考虑问题，对虚拟货币开展全方位研究，使虚拟货币发挥其技术优势。Kaponda（2018）建议相关立法、监管机构、执法部门采取保护措施，加大监管力度，加强对公民的风险教育。

　　Foley等（2018）运用网络聚类分析法（SLM）和检测控制估计（DCE）对2009-2017年的比特币交易用户数据进行分析，发现约有25%的比特币用户和44%的比特币交易（次数）与非法活动有关；20%的比特币交易（金额）和51%的比特币持有量与非法活动有关（见下表）。从时间序列上看，利用比特币从事非法活动的交易金额占比有所下降，但绝对数量仍持续增加。

　　表：合法和非法用户组的估计规模和活动

　　二是，对于数字货币的证券属性，如何规范其发行、交易、托管，以保证投资者权益。目前各国都有规范的证券法，因此把数字货币和ICO纳入现有的证券法监管是各国的共识。然而难点在于，数字货币与普通证券不一样，它的发行、托管、交易和清算都无法使用现有的系统，因此还需要各国的监管层不断地摸索和实验。而由于数字货币的波动性大、信息不透明、流动性不够，在目前还没被监管的情况下，市场极易被操纵。

　　Gandal等（2017）是为数不多的研究比特币交易中的价格操纵的文章。作者巧妙地利用了比特币交易所Mt.Gox泄露的自2013年2月至11月多达1800万对用户交易数据，识别并分析了该交易所的可疑交易行为。当然，Gandal的发现归功于Mt.Gox的数据泄露，然而，其他数据不公开又不受监管的交易所，有巨大的incentive（动机）去操纵市场，这也是为什么SEC一直多次否决比特币ETF的原因之一。监管层在面对这些问题时候，需要找到妥善的解决方案和应对策略，才能做到保护投资者的权益。

　　三是，全球协作防止监管套利。数字货币天生具备全球性，因此产生、交易和转移都是无国界的。由于各国对数字货币的态度不一，监管的严格程度不同，因此产生普遍的监管套利现象：即数字货币从业机构，把公司或者总部注册到监管比较松的国家或地区，通过互联网，给监管比较严的国家提供服务。典型的比如在美国打击ICO和收税后，以及中国禁止数字货币交易和ICO后，很多公司搬到新加坡和中国香港，但是客户依然来自美国和中国。各国的监管机构也意识到，对数字货币的监管需要全球协作，因此在G20上有提及全球监管协作的问题，但是目前由于各国监管还在早期摸索阶段，全球的监管协作要等各国的数字货币相对成熟后才有可能。

　　四是，是否推出主权数字货币，以及如何推出。数字货币一直不被认为是货币，其中一个重要原因是没有国家背书，其无法成为稳定的价值衡量标准。很多国家的央行，开始认真地研究数字货币，希望参考现有的数字货币的特性和底层技术，从而发行自己的中央银行数字货币（Central Bank Digital Currency，CBDC）。感兴趣的国家央行有加拿大、中国、新加坡和瑞典的央行。Facebook近期推出的Libra计划，刺激了各国的央行，我们期待未来能看到主流国家能打破僵局，推出有影响力的和被接受的CBDC。

　　数字货币就像一匹脱缰的野马，一路狂奔。监管犹如带着套马索的西部牛仔，在数字货币这匹野马后面紧追不舍。监管决定了数字货币未来的发展方向。数字货币只有合规，才会有未来。

　　(本文作者介绍：财经评论员，金融科技专家， 中国人民大学金融科技研究所高级研究员)