文/新浪财经意见领袖（微信公众号kopleader）专栏作家 郑秉文
育龄夫妇生育意愿下降的原因固然有很多，但抚养成本不断提高是一个重要因素，尤其是，在中小学九年义务教育之前的3-6岁的学前教育费用逐年攀升，“入园难、入园贵”已成为严重影响生育意愿的又一座大山。
2018年是实施全面二孩的第三年。三年来，出生人口一年比一年少：2016年1786万人，2017年1723万人，2018年出生人口仅为1523万人；出生率一年比一年低，2016年、2017和2018年分别是12.95‰、12.43‰和10.94‰，甚至2018比之前实施一胎政策是还要低：2011-2016年每年出生人口均在1600万以上，出生率在12.00‰以上。三年的数据是一个重要信号：仅仅放开二胎已很难抵御人口“老龄少子化”的严峻趋势。据联合国的预测，我国人口规模到2030年将达峰值14.41亿，到2050年下降到13.64亿，到2070年降至12.09亿。如果按照2018年出生率显示的生育意愿，联合国的“低方案”预测结果将有可能成为大概率事件，即到2100年中国人口规模有可能跌破7亿，仅为6.16亿。
面对未来80年的人口逆转趋势，我们应尽早采取措施，积极应对生育意愿下降的问题。育龄夫妇生育意愿下降的原因固然有很多，但抚养成本不断提高是一个重要因素，尤其是，在中小学九年义务教育之前的3-6岁的学前教育费用逐年攀升，“入园难、入园贵”已成为严重影响生育意愿的又一座大山。
为鼓励生育、缓解人口老龄化、提高人口素质和国家竞争力，目前很多国家或地区已经或正在把学前教育放在国民教育发展的突出位置。例如，为解决不断下降的出生率，日本将从2019年10月为所有3-5岁儿童提供免费的学前教育，并为低收入家庭的2岁以下儿童提供免费的日托服务。中国香港地区于2002年通过“教育券”计划对儿童学前教育提供财政资助，2017年又推行了新的免费优质幼儿园教育政策。丹麦、芬兰、瑞典等北欧国家都实行免费学前教育制度。英国和美国学前教育实行社会化、市场化发展，既有昂贵的私立幼儿园，也有免费的公立幼儿园。总的来看，OECD 国家学前教育预算占到教育总预算的10%左右，且公费学前教育占全部学前教育的90%以上。
学前教育问题已引起中央和有关部门的高度重视。“两会”政府工作报告指出：“多渠道扩大学前教育供给，无论是公办还是民办幼儿园，只要符合安全标准、收费合理、家长放心，政府都支持”。2018年11月中共中央和国务院颁布的《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》制定的目标是，到2020年，全国学前三年毛入园率达到85%，普惠性幼儿园覆盖率（指公办园和普惠性民办园在园幼儿占比）达到80%；到2035年，全面普及学前三年教育，全面建成覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系。
“入园难、入园贵”是指公立幼儿园数量较少、名额有限，入园困难或地理位置离家较远，虽然价格便宜，但普及性较差，只能就近选择民办园，承受着较高的家庭支出压力。在全国25万所幼儿园中，民办园已超过70%，公办园不到30%，所以，绝大多数儿童父母只能选择民办园。即使在公办园，由于财政投入有限，相当一部分也不得不采取各种创收形式，如收取赞助费、择园费，特长班等方式巧立名目变相收费，加重了儿童家庭的经济负担。
实行学前义务教育，是一项重大民生政策。在城市，它可以减轻家长焦虑、稳定生育率，还可解放家长，充分释放劳动力；在贫困地区，则可以保证脱贫攻坚的成果持续下去。长期看，它可提高全民族的人力资本水平，提高未来劳动生产率。在农村，教育部牵头实施了三期“学前教育三年行动计划”，县和乡镇普遍建立起公办幼儿园，但村一级普遍缺少学前教育机构，1100万在村儿童仍无法接受学前教育。据农业普查数据，在我国59万个行政村中，只有32%的村有幼儿园。缺乏学前教育机会，对贫困儿童的在学表现产生了负面影响。10年前，中国发展研究基金会就启动了“山村幼儿园计划”，他们做了很好的试验，效果显著，我是充分肯定的。他们的试点县青海省乐都区未接受过学前教育的儿童，在五年级期末考试中，成绩能达到全区同年级平均分数线以上的仅有19%。长此以往，大量贫困儿童将错失早期发展的重要窗口期，所造成的损失将难以弥补。
为此，建议将9年义务教育向下延伸至“学龄前”，其具体政策含义有三：一是指除少数家庭自愿选择营利性民办幼儿园以外，普惠性幼儿园应覆盖和满足全国所有3-6岁学前教育儿童群体；公办园只能作为普惠性幼儿园向社会开放，民办园可选择营利性、也可选择普惠性的办园形式。二是营利性幼儿园的供给和定价由社会供给需求自行决定，不享受补贴；普惠性幼儿园无论是公办的还是民办的，实行统一的财政补贴标准、补贴方式，提供统一的普惠价格，使公办园和民办园的价格逐渐趋同，财政补贴和价格水平由地方政府决定；三是对选择普惠性的民办园不得采取任何歧视政策，在财政补贴、财税信贷、申办手续、监管政策等所有相关领域实行与公办园完全一致的国民待遇，与公办园在同一起跑线上进行公平竞争。
考虑到目前的现状及其与《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》制定的2020年和2035年两个目标的衔接，9年义务教育向下延伸至“学龄前”的具体实施步骤可分为三个阶段。第一阶段从现在到2020年底，在贫困地区实现全覆盖，并纳入到2020年脱贫攻坚的指标考核体系之中；第二阶段2021-2023年，普惠性幼儿园覆盖全国所有3-6岁学前教育儿童群体；第三阶段2014-2035年，有条件的公办园逐渐分批完成“公助民营”的改制任务，实现公办园和民办园普惠价格单轨制。
(本文作者介绍：中国社会科学院拉丁美洲研究所所长，中国社会科学院世界社保研究中心主任。)
责任编辑：张文
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