唐建伟:大规模减税必须向压缩财政支出要空间

2019年03月08日09:48    作者:唐建伟  

  文/新浪财经意见领袖(微信公众号kopleader)专栏作家 唐建伟

  从近十年来财政支出总量增幅和主要支出项目的结构来看,我国财政支出有很大的压缩空间。在大规模减税的同时,大幅削减不必要的财政支出,提升财政资金使用效率,将是确保积极财政政策加力提效的关键。通过消减财政支出来推进财税体制改革和政策职能转变,也将是稳增长和促改革相结合的最佳政策实践。

  2019年政府工作报告中指出,我国将实施更大规模的减税降费政策,全年要实现减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元。大规模的减税降费肯定会给各级财政带来很大压力。为支持企业减负,政府工作报告中要求各级政府要过紧日子,想方设法筹集资金。我们认为要为让减税的效果能够进一步彰显,下一步大规模的减税必须向压缩财政支出要空间。从近十年来财政支出总量增幅和主要支出项目的结构来看,我国财政支出有很大的压缩空间。在大规模减税的同时,大幅削减不必要的财政支出,提升财政资金使用效率,将是确保积极财政政策加力提效的关键。通过消减财政支出来推进财税体制改革和政策职能转变,也将是稳增长和促改革相结合的最佳政策实践。

  一、2018年减税降费取得初步成效

  2018年我国财政收支数据,显示减税降费政策已经取得初步成效:

  1、超额完成年初制定减税降费任务

  据国家税务总局公布的数据,2018年各项减税降费政策陆续落地,全年减税降费超出1.1万亿元的年初制定目标,达到1.3万亿元以上。其中5-12月降低增值税税率减税约2700亿元。办理增值税留抵退税1148亿元。提高部分产品出口退税率,大幅下调或取消进口税率,关税总水平由9.8%降至7.5%,削减关税超过150亿元。统一小规模纳税人标准惠及50万户纳税人,减税约80亿元。10月1日起个人所得税改革实施减税约1000亿元。高新技术企业减按15%税率征收所得税、研发费用加计扣除、固定资产加速折旧等,支持创新发展的税费减免共计超过4700亿元。新出台的支持创新创业税收优惠政策削减税费约500亿元。2018年社保降费为企业降低成本1840亿元。清理行政事业性收费和政府性基金,以及社会保险费、工程建设领域保证金、经营服务性收费等等,降低成本超过900亿元。

  2、下半年财政收入增速明显放缓

  根据财政部公布的2018年财政收支数据,全年一般公共预算收入183352亿元,同比增长6.2%;全国政府性基金预算支出80562亿元,同比增长32.1%。无论从2018年月度数据来看,还是从近几年数据来看,一般公共预算收入增速都呈逐渐下滑趋势。财政收入放缓的原因很多,有基数的原因,有经济增长放缓的原因,也有减税降费的原因。2018年7月份中央政治局会议要求积极的财政政策更加积极,在扩大内需和结构调整上发挥更大作用。以此为分界点,减税降费力度逐渐加大,从月度的财政收入增速上可以明显得出这个一点:上半年财政收入增长很快,下半年财政收入增速逐月下降。1-6月累计公共财政收入增长10.6%,而8月之后降到个位数,10月和11月财政收入负增长,增速分为为-3.1%、-5.4%。从税收收入增速来看,上半年大幅增长14.4%,下半年降幅逐月扩大,10-12月的单月税收收入增速分别为-5.1%、-8.3%、-10.7%。

  3、下半年财政支出显著加快

  虽然减税导致财政收入放缓,但财政支出力度并没减弱。2018年一般公共预算支出220906亿元,同比增长8.7%;全国政府性基金预算支出80562亿元,同比增长32.1%。2018年财政收入增速比2017年下降了1.2个百分点,而财政支出增速从7.6%加快到8.7%,财政支出增速比收入增速高出2.5个百分点。财政支出力度加大对稳增长的作用增强,然而不能否定的是财政支出管理仍较粗放,各项财政支出大幅增长取得的成效似乎并不显著,财政资金使用效率有待提升。从主要的财政支出项目来看,城乡社区、节能环保、科学技术和债务付息支出增速都达到两位数,分别为10.2%、13%、14.5%、17.1%。首先,从增速最高的债务付息支出来看,其快速增长表明政府债务负担较重,而且由于债务付息对当前的经济增长并无支持作用,其增速的加快反而可能会影响其他财政支出项目的资金,从而拖累当前经济增长。其次,增速第二高的科学技术支出增速虽较2017年加快了3.5个百分点。但其占财政支出的比重为3.8%,占比并不高。科学技术支出对当前经济增长的支持力度也较小,在现有的体制下,科学技术投入的增加是否产生了对等的科研成果仍然是存疑的。最后,城乡社区、节能环保这两项支出增速较高,且在财政支出中占比也较高,分别占财政支出的12.3%、10.3%。但这两项支出并不是稳增长的关键领域,所以对实体经济的支撑效果并不明显。

  二、减税效果仍有待进一步彰显

  从财政收入结构来看,主要是降费的成效较为显著,减税效果仍有待进一步彰显,表现为税收增速仍超GDP增速,主体税种收入仍在快速增长,企业盈利也没有改善,实体经济并未从减税中获益。

  1、税收收入增长仍快于GDP增速

  从财政收入结构来看,导致2018年财政收入增长放缓的主要原因是非税收收入负增长,而税收收入增长相对较快。2018年全国一般公共预算收入中的非税收收入26951亿元,同比-4.7%,连续两年负增长。非税收收入占财政收入的比重为14.5%,而2018年全年减税降费1.3万亿中超过5000亿元是降费,占比高达40%左右。这表明近几年降费工作成效较为显著,取消或停征行政事业性收费起到立竿见影的作用。全年税收收入156401亿元,同比增长8.3%,虽然增速比2017年有所放缓,但分别比2014、2015、2016年高出0.5、3.5、4个百分点。税收收入增速也高于2018年6.6%的GDP增速。从税收增长来看,减税对实体经济的减负作用并不明显。

  2、主要税种的税收收入仍在较快增长

  从主要税种的税收收入来看,除了印花税负增长以外,其余税种都有不同程度的增长。其中增值税和企业所得税增长仍然较快。2018年我国税收收入中,占比最高的两大税种分别是增值税和企业所得税,占比分别达到39.3%和22.6%,这两大税种加起来超过全年整个税收总收入的62%左右。2018年增值税和企业所得税分别增长了9.1%、10%,高于整体税收增速,也高于实际GDP和名义GDP增速。相对于经济增长,这两大税种对经济带来的负担不但没有减弱,反而在加重。因此,对这两大税种的税率做调整,降低整体税负,才能实现真正的更大力度减税的效果。此外,在推进个税改革的前提下,个人所得税增速居然高达15.9%,不但远超GDP增速,更大幅超过我国城镇居民人均可支配收入的7.8%的名义增速。个税改革还没有起到降低个人税负的效果。

  3、企业盈利没有改善,并未从减税中获益

  按照可比口径计算,2018年1-12月份全国规模以上工业企业利润增长10.3%,增速比1-11月份减缓1.5个百分点,已经连续6个月放缓。12月份利润增速为-1.9%,连续两个月负增长。利润增长较快的是石油天然气开采、非金属矿物制品、黑色金属冶炼等行业,普遍处于上游产业,主要原因是初级产品价格上涨。很多处于中下游的制造业利润是负增长的,比如汽车制造业、计算机、通信电子设备制造业等,2018年利润增速分别为-4.7%、-3.1%、-1.1%。需要注意的是,这里是按照可比口径计算,意思就是有的企业上年度是规模以上企业,本年度规模萎缩则会被剔除出同比计算范围。如果以规模以上企业利润总额绝对额来计算,2017年全国规模以上工业企业实现利润总额75187.1亿元,2018年66351.4亿元,同比增速为-11.8%,是大幅下降的,并且降幅逐月持续扩大。因此,在税收保持较快增长的同时企业利润增速却在持续下降,表明减税降费并未实质性让企业获益,也意味着积极财政政策在支持实体经济方面的效果仍不明显。

  三、实施更大规模减税政策的发力方向

  以上分析表明,我国减税效果仍有待进一步彰显,下一步要实施更大规模的减税政策,必须要盯准以下三个方向发力。

  一是必须推进主体税种的税率下调。更大规模的减税,关键是在占税收收入大头的大税种上做文章。2018年我国税收收入中,占比最高的两大税种分别是增值税和企业所得税,这两大税种加起来超过全年整个税收总收入的61%,因此,对这两大税种的税率做调整才能实现真正的更大规模和力度减税的效果。2019年政府工作报告中提出将“深化增值税改革,将制造业等行业现行16%的税率降至13%,将交通运输业、建筑业等行业现行10%的税率降至9%,确保主要行业税负明显降低;保持6%一档的税率不变,但通过采取对生产、生活性服务业增加税收抵扣等配套措施,确保所有行业税负只减不增,继续向推进税率三档并两档、税制简化方向迈进。”增值税最高两档税率的下调将明显减轻相关行业企业的税收负担,而且下调幅度超出市场预期,表明政府正在朝普惠性减税这个正确的方向前进。企业所得税方面。目前我国企业所得税率为25%,但对符合条件的高新技术企业实行15%税率,对小微企业实行20%的税率。也就是说,目前中国实际的企业所得税率是低于25%的,可能和美国现在21%左右的税率差不多。但考虑到我国企业的整体税负较重,为减轻企业税收负担,适当下调企业所得税率仍有必要及空间。个人所得税方面,需要进一步推进综合税制改革,逐步扩大个税抵扣范围,逐步探索以家庭为单位来征税的制度,进一步完善累进税率,来避免出现明降暗升情况。要建立起随着物价水平上升而自动提升个税起征点的机制。

  二是必须以激活企业活力为目标,促进企业利润改善为方向。企业是最重要的市场主体,也是经济的基石。企业活了,就业才稳定,居民的收入才能增加,税收的税基也才能扩大。要下好经济这盘棋,关键是把企业这个棋子激活。而要激活企业活力,关键是提升企业盈利能力。当前我国总体宏观税负仍然偏重,特别是企业的税负过重,不但高于主要发达国家,也高于部分发展中国家。如果企业盈利能力持续减弱,将会影响到就业稳定,居民收入增长也会受影响,经济增速也会受拖累,税收基础也将萎缩。所以大规模地减税降费是激活企业这一微观主体活力的关键。政府工作报告也指出减税就是养眼“放水养鱼”。通过减税降费,简政放权,降低整个社会的融资、物流、土地、能源等基础性成本,降低企业经营成本同时提升其盈利能力,才能让企业对未来投资有信心,中国经济也才会有活力。而不是把所有压力都让企业来背,遇到问题都推到企业头上去,而一旦企业经营不下去,就业、居民收入和税收都会出问题,经济增长更是无从谈起。

  三是必须向压缩财政支出要空间。从财政支出和税收二者的关系来看:财政支出是政府在花钱,而税收则是政府在收钱,财政支出是依赖税收收入来支撑的。理论而言,政府要花钱的地方越多,财政支出规模就越大,就越有加征更多的税收来收取更多钱的驱动。相反,如果能够消减政府不必要的开支从而减少财政支出,那么,加税的必要性就会降低,甚至可以为减税提供空间。另一方面,财政支出是由政府把钱用出去,而减税降费则是政府将钱省下来留给企业和居民自己去花。从花线的效率和对经济增长的实际支撑效果来看,肯定是后者要优于前者的。因为我国财政支出一直存在年末“突击花钱”现象。如果不把本年度预算花掉,下年度预算就会削减,结果就出现在最后一个月“突击花钱”的现象。这种支出方式一方面对本年度经济增长的支持作用非常小,削弱了积极财政政策的效果,另一方面存在乱花钱现象,导致财政资金的使用效率不高。与此同时,我国还存在大量的财政存款和国库资金趴在银行账户吃利息,表明很多拨付到账上的财政存款根本没有用掉,造成资金的浪费和整个社会资源的配置效率低下。实施大规模的减税降费必将导致财政收入增长放缓,只有财政支出得到有效削减,才能为大规模减税提供空间。因此深入推进财税体制改革,削减不必要的财政开支来为减税降费腾出空间,提升财政资金使用效率,已经是迫在眉睫的事情。

  四、压缩财政支出将为大规模减税留足空间

  政府工作报告提出2019年我国积极的财政政策要加力提效,着力点在两个方向:一是要实施更大规模的减税降费,全年减轻企业税费负担近2万亿(比上年扩大9000亿);二是适当将财政预算赤字率提高到2.8%(比上年提高0.2个百分点),同时将地方政府专项债券规模提高到2.15万亿(比去年增加8000亿)。从市场主体的预期及政策实施的效果而言,我们认为大规模减税降费政策可能要优于增加提高财政赤字率和大幅度增加地方政府专项债券的发行规模,原因有两个方面:一方面是因为发行地方专项债券来拉基建稳增长,仍是在走靠加杠杆、增加负债拉投资稳增长的老路,从近年来中国经济的运行实践来看,这种政策不但短期稳增长的效果有限,而且中长期还会带来中国宏观杠杆率继续上升的风险;另一方面大幅度增加地方专项债券的发行规模,肯定会加重政府的债务负担,导致每年财政支出中债务付息支出占比的持续上升,这又会进一步加大财政支出的压力,进而形成二者互为促进的恶性循环,最后很可能导致财政赤字持续扩大而难以为继。

  2009年以来经济增长放缓,经济结构逐渐转型,但财政体制改革并没有相应推进,财政收入难以继续支撑粗放式财政支出,是导致政府债务压力加大的重要原因。把2018年主要财政支出项目和2009年相对比,可以得到近10年来财政支出总规模以及各项明细支出的增幅。2009年有应对全球金融危机而出台的4万亿刺激计划,财政支出相比上年已经大幅增长了21.9%,将2009年作为对比基期更能够体现当前财政支出规模之巨大,由此更可推导出消减财政支出的空间较大且非常有必要。

  1、从财政支出与名义GDP增速来看财政支出可压缩规模

  2009年财政支出75874亿元,2018年增长到220906亿元,增长了191.15%,而同期名义GDP的增幅只有157.91%,财政支出增速比名义GDP增长高出33.24个百分点。在9大类支出项目中,只有交通运输、文化体育与传媒两项支出增幅小于同时期名义GDP总量增幅,其余7类都高于名义GDP增幅。如果2009年之后财政支出保持与名义GDP同样的增速增长,那么2018年我国财政支出应该只增长到195687亿元。那么,2018年相比名义GDP多增的这一部分就是可以削减的财政支出,规模在2.5万亿元以上。

  2、通过比较财政支出各个细项来分析可以压缩哪些财政支出

  接下来我们再分析一下2009年与2018年这十年间各项财政支出的细项及其增长幅度来看哪些财政支出是可以压缩的。由于2018年的财政支出中并没有公布一级名目下的二级细项,我们参考2017年的数据来做分析。

  (1)增幅最低的是交通运输,从2009年的4648亿元增加到2018年的11073亿元,增幅为138.25%。主要原因是2009年开始的那一轮4万亿财政刺激计划的重点就是拉动以铁路、公路和机场为主的交通运输基础设施投资,当年交通运输支出相比上年的2354亿元已经大幅增长了近一倍。在持续多年的高速增长之后,目前我国交通运输等基础设施投资的基数已经较高。截止2018年未,不管是高速公路还是铁路通车总里程,中国都已经是世界第一,且在密度方面东部发达省市也已经接近发达国家水平,未来增长空长并不大。目前有一些省市的机场密度已经过大,客源不够导致使用率偏低。未来财政在交通运输建设这方面再增加投入已经没有太大必要,维持在2009的投入规模已经足够,这样可以节省6400亿元支出。

  (2)文化体育与传媒支出增长了152.82%,虽然增速略低于名义GDP增速,但10年来从1393亿元增长到3522亿元,增加了2129亿元。文化体育的对象没有太大变化,费用不应该明显增加。加上近年随着互联网新媒体的出现,许多传统媒体如报纸等已经逐渐被替代,很多地方报纸都已经停刊,这方面的支出应该是减少的。并且很多文体传媒领域已经越来越市场化,市场化的主体不应该也不需要更多的财政经费来支持。因此这一块财政支出参考2009年支出预算应该足够,可以节省2100亿元左右支出。

  (3)城乡社区支出增幅最大,从2009年的5108亿元增长到2018年的2.27万亿元,增加了344.43 %,足足增加了1.76万亿元。从细项来看,在2009年只有城乡社区规划与管理、城乡社区公共设施这两项二级支出项目。而到2018年则包括了城乡社区管理事务、社区规划管理、社区公共设施、社区环境卫生、建设市场管理与监督以及其他城乡社区支出等众多二级支出细项。而且这多出来的比如城乡社区管理事务费用2017年高达近2763亿元,社区环境卫生支出高达2270亿元,其他城乡社区支出更是达到5589亿元之巨,社区公共设施支出则从2009年的2550亿增长至2017年的9527亿元,增加了近7000亿元。城乡社区支出这样大幅度的增长有没有必要,我们通过分析其中“城乡社区管理事务费用”这一个二级支出项目的构成来做判断:城乡社区管理事务费用包括一般行政管理、机关服务、城管执法、工程建设标准规范编制及监督、工程建设管理、市政公用行业市场监管、国家重点风景规划与保护、住宅建设与房地产市场监管、执业资格注册资质审查、其他城乡社区管理事务支出等十项三级支出名细。其中占比最大的是城管执法和其他城乡社区管理事务支出这两项。城管执法从2010年的128亿增加到2017年的443亿,其他城乡社区管理事务支出则从2010年339亿增加到2017年的1216亿元,在8年时间内都实现接近了三倍的增长。而且在已经有其他城乡社会支出这个二级支出项目的同时,居然又在城乡社区管理事务费中列出“其他城乡社区管理事务费”这个三级支出项目,可见在城乡社区支出方面存在太多不必要的支出,甚至连具体的支出名目都无法列出,这表明城乡社区支出这项财政支出存在很大压缩空间,预计至少可以压缩7600亿。

  (4)医疗卫生与计划生育支出从2009年的3994亿元大幅增加到2018年的15700亿元,增长了293.07%。如果能够花钱把老百姓看病难、看病贵缓解了就算值得,但近十年来这个问题并没有改观。这部分开支中,财政对基本医疗保险基金的补助、医疗救助、公共卫生等开支是必须的,不能减少。由于计划生育政策已经不合时宜,应该逐步取消计划生育,现在每年超过700亿元的计划生育事务支出可以砍掉。公立医院盈利能力很强,超过2000亿元的公立医院扶持费用没有必要,至少可以减少一半。还有其他医疗卫生与计划生育支出493亿元也应该直接压缩掉。综合以上,医疗卫生与计划生育类支出合计可压缩的规模应超过2000亿元。

  (5)社会保障和就业支出增幅256.06%,从2009年的7607亿元增长到2018年的27084亿元,增加19477亿元。其中比重比较大的两项支出是行政事业单位离退休支出和财政对基本养老保险基金的补助,占比超过55%,2018年这两项支出分别达到7579亿元和7449亿元。可见社保基金支付有较大压力,财政补贴的压力越来越大。虽然社会保障和就业支出中民政管理事务支出和行政事业单位离退休支出规模较大且增速过快是否合理存在疑问,但考虑到社会保障和就业问题涉及国计民生和社会稳定,这项支出可暂不考虑压缩。

  (6)节能环保支出从2009年的1934亿元增加到2018年的6353亿元,增长了228.48%。近年来国家加大环境治理和保护是应该的,污染防治、自然生态保护、天然林保护、退耕还林等项目支出应该合理增长。但是其中2017年环境保护管理事务花费已经接近350亿元、能源管理事务花费234亿元,增长了350%左右,如此大幅的管理人员费用支出需要大幅削减。其他节能环保支出款项接近900亿元,不清楚具体用途,也建议直接压缩掉。如果按照2009年标准削减不必要的管理事务和款项,可节约支出1000亿元以上。

  (7)农林水事务增长了209.3%,从2009年的6720亿元增加到2018年的20786亿元。这项支出未来有大幅压缩的空间,理由如下:一是因为农林牧渔业在国民经济中的占比已经只有8%左右,对经济增长的贡献率更是不到5%。随着我国城市化进程的推进,农村人口数量及占比都将持续下降,相应的农业农村管理事务费用应该逐年减少才对;二是2018年我国用于扶贫的财政支出在2017年3250亿元的基础上,大幅增长46.6%,达到4745亿元。而2018年作为我国三年脱贫攻坚战的第一年,已经取得突出成绩。据国家统计局全国农村贫困监测调查,按现行国家农村贫困标准测算(人均年收入3000元以上),2018年末,全国农村贫困人口比上年末减少1386万人,已经下降到只有1660万人。我们算笔账:一年投入了4745亿元扶贫资金,实现了1386万人的脱贫,相当于一个贫困人口花了34300元。而2018年我国全国居民人均可支配收入也只有28228元,其中城镇居民人均可支配收入39251元,农村居民人均可支配收入只有14617元,贫困地区农村居民人均可支配收入更是只有10371元。也就是说,如果把4745亿元扶贫资金全部发给1386万贫困人口都可以把他们的收入水平直接拉高到全国平均收入水平这上,接近城镇居民的收入水平。如果将4745亿元扶贫资金全部发给3046万贫困人口(2017年末我国贫困人口总数),则可以将其人均可支配收入拉高到15607元,超过全国农村人均可支配收入水平,提前两年完成三年脱贫攻坚战任务。即使按照2018年的脱贫速度,预计2019年我国就可以基本消除贫困人口,也可以提前一年完成三年脱贫攻坚战,届时每年4000多亿的扶贫资金就可以节省下来;三是水利建设不是每年都要花费的,2017年水利支出4425亿元,其中水利工程建设支出是1885亿元,而行政运行和管理相关支出就达到237亿,其他水利支出652亿,也就是说大量的支出用在了相关行政机构的运行和管理上,并没有用在水利的基础设施建设上。而且未来农业生产越来越集约化、企业化和市场化,水利建设方面的支出主要用于相关水利工程的维护就可以,不用再大规模投入。综合以上分析理由,我们认为农林水事务支出未来可以至少压缩10000亿元左右。

  (8)教育支出从2009年的10438亿元迅速增加到2018年的32222亿元,增长了208.71%。但这10年来义务教育人数是减少的,2009年初等教育和中等教育人数分别为10282、10114万人,2017年下降到10169、8426万人,总人数减少了1800万。反而需要收费的学前儿童教育和高等教育服务的学生数量在增加,学前儿童在园人数从2009年的2657万人增长到2017年的4600万人,增加了近2000万人;而高等教育学生人数则从2689万人增加到3779万人,增加了1000万人。同期学校教职工的数量也仅是略有增加:义务教育阶段的教职工人数是下降的,其中小学教职工人数从2009年的613万人下降至2017年的564万人,初中教职工人数从394万人小幅增加到407万,整体人数下降了36万人。而收费教育的教职工人数则有所增加:其中学前教育专职教师人数从112万人增加到243万人,高中教职工人数则从246万人增加到266万人,高等教育教职工人数从211万人增长到244万人,整体增加184万人。在学生和老师人数整体变化并不大的背景下,近十年来教育支出却从10428亿元增长三倍到32222亿元,增加了21784万亿元。可以肯定大部分都花到行政事务、建教学楼和修操场上去了,真正用到老师和学生身上的并不多。考虑到教育投入关系到国家的未来,保持一定的增长是合理的,假设按照国民经济同样的增速增长,2018年需要支出的教育投入到25000元已经足够,可以消减的支出达到7200亿元以上。

  (9)科学技术费用增长了203.22%,从2009年的2745亿元增长到8322亿元。2018年对于科技投入大幅增长,但产生的大的科技成果并不多,我国在芯片、操作系统等核心技术领域与国际上的差距并未见缩小。现有的体制下大部分高校和科研院所的科研项目都是以获得经费为目的,并不是以形成真正可应用的科技成果为目的,所以靠财政投入是无法在科学技术领域培养出诺贝尔奖的。发展科技的关键点不在于行政性资金投入的大小,而是科研体制改革,财政支出重点投入到基础研究领域,但所有应用研究都应该交给企业和市场去完成,把创新交给企业和市场,让更多的企业通过市场化竞争参与科研,是一个市场化、主动化的过程。这样我们可2000亿元以上支出。

  综合以上分析,以2009年各类财政支出项目为基础,考虑到保持经济社会发展所需要的各类项目经费的合理增长,只压缩不必要的费用支出,我们推导出以上九大类财政支出中具体可压缩的财政支出额度分别为:2018年交通运输项目可以削减6400亿元,文化体育与传媒可削减2100亿元,城乡社区事务可削减7600亿元,医疗卫生与计划生育可削减2000亿元,节能环保可削减1000亿元,农林水事务可削减10000亿元,教育支出可削减7200亿元,科学技术可削减2000亿元,社会保险和就业支出保持不变,暂不压缩。以上九项财政支出合计可以削减3.83万亿元,压缩幅度超过25%(3.83万亿/14.8万亿),如果按同样比例压降的话,根据2018年全国公共财政支出金额22.09万亿来计算,压降25%则可以压缩的财政支出额度在5.5万亿左右。

  3、财政支出压缩空间及减税效果测算

  以上根据与名义GDP增速同步计算得出的2018年当年财政支出可压缩的空间是2.5万亿左右。而根据不同财政支出项目的明细推算出来的未来整体财政支出可压缩空间将在5.5万亿左右。而财政支出的可压缩空间其实就是未来可以提供的减税降费的空间。考虑到一次性压缩如此大的财政支出肯定会对整个经济和社会形成较大冲击,所以建议分三年执行,前面两年每年压减2万亿左右,第三年安排压降1.5万亿左右。如果我们以2019年作为大规模减税降费的第一年的话,未来两年,每年减税降费2万亿元无疑将对经济增长和企业盈利带来良好的促进和支撑作用。因为2万亿的减税降费约占到2018年全国一般公共预算收入的10.91%,占当年全国财政总收入的7.69%,占2018年名义GDP总量的2.22%,占2018年全部规模以上工业企业利润总额的20%以上。虽然这样大规模的减税降费能够有多大程度转化为企业的盈利和资本支出还需要看具体的减税降费明细,但即使只有其中较小的部分实现转化,也能够对未来两年的企业盈利和资本支出形成良好的促进作用,进而对固定资产投资和经济增长也将带来较强支撑。

  五、结论与建议

  基于本文的研究分析,我们提出以下几点结论与政策建议。

  一是压缩财政支出将为未来的减税留足空间。我们前面的测算已经证明,如果让财政支出保持与名义GDP增速同步,这样一年之内可以削减的财政支出就在2.5万亿元以上。而如果通过压缩各项财政支出中行政管理费用支出和一些不透明的其他类型支出项目,未来可压缩的财政支出空间更是高达5.5万亿元。这无疑将为我国大规模的减税提供充足的空间。

  二是扩大财政支出和减税对经济的作用并不相同,后者效果将明显优于前者。扩大财政支出是由政府把钱用出去,而减税降费则是政府将钱省下来留给企业和居民自己去花。从花线的效率和对经济增长的实际支撑效果来看,肯定是后者要优于前者的。通过压缩原来不创造价值,不支持经济增长的财政支出,并利用减税政策来将这部分资金的配置权重新发还到企业和居民手中,就相当于在提升资源配置效率的同时也增加了企业利润和居民收入,对于提升经济增长潜力和提供经济新增长动能也将是有益的。

  三是在中国面临百年未有之大变局且经济增长下行压力较大时期,从“共渡时艰”的角度来说,各级政府也要有过真正的紧日子的打算。一方面通过精兵简政的政府机构改革来减少财政供养人员,是压缩财政支出中各项行政管理费用支出的关键;另一方面通过压缩财政支出来倒逼政府简政放权,也是政府职能转变,减少政府对市场的不必要干预的重要措施。政府未来集中做好市场监督和公务服务工作就可以,其他事情留给市场这个“看得见的手”去做,这也是符合十八届三中全会提出的“让市场在资源配置中起决定性作用”的改革方向的。

  四是以消减财政支出搭配大规模减税的积极财政政策组合将是稳增长与促改革相结合的最佳政策实践。近年中国宏观调控政策受到较多批评的主要原因就是在稳增长与促改革之间没能有效协调。特别是在经济下行压力较大时过多的强调了短期的稳增长而忽略了中长期结构性改革。如何在短期稳增长和中长期结构性改革之间更好地平衡?怎样才能更好地以改革的思路来进行短期需求管理?我们认为,当前以消减财政支出搭配大规模减税的积极财政政策组合将是达成以上目标的最佳政策实践:从短期稳增长的效果而言,大规模减税无疑是市场最期待、实际效果应该也是最佳的政策选择。与此同时,通过消减财政支出来为大规模减税留足空间,则不但能实现短期稳增长的效果,也达成了促进政府精简机构、实现职能转变及提升社会资源配置效率的中长期结构性改革的目标。这种一举多得的政策组合,何乐而不为呢?

  (本文作者介绍:交行金研中心副总经理、首席研究员)

责任编辑:陈鑫

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