文/新浪财经意见领袖专栏作家 唐建伟、梁栋材、黄艳斐
事件：2020年7月1日，国务院常务会议决定，在今年新增地方政府专项债限额中安排一定额度，允许地方政府依法依规通过认购可转换债券等方式，探索合理补充中小银行资本金的新途径，主要优先支持具备可持续市场化经营能力的中小银行补充资本金，并与服务中小微企业、保就业和完善中小银行公司治理等相结合。同日，中国银保监会发布《商业银行小微企业金融服务监管评价办法（试行）》（以下简称“《评价办法》”），通过监管评价，引导和激励商业银行持续提升服务小微企业的质效。对此点评如下：
正文：
一、为什么要着重支持中小银行补充资本金，探索补充中小银行资本金新途径？
中小银行加快资本补充进程有其必要性和紧迫性。一是在强化金融服务实体经济能力的背景下，随着商业银行信贷资产配置增加，资产规模持续增大，对加快资本补充进程提出更高要求。二是随着商业银行向实体经济让利的要求不断落实，低息差成为常态，商业银行盈利水平将有所趋弱，2020年一季度，商业银行实现净利润6001亿元，同比增长5%，增速比上年同期下降4.4个百分点，内源性资本补充能力有所下降。三是受经济下行压力加大以及疫情冲击等影响，商业银行不良压力增大，不良资产处置将较大消耗资本，同时潜在不良风险带来的资本缺口亦不容忽视。四是以城商行和农商行为代表的中小银行相较于大型银行资本补充压力更大，资本安全边际更小。2020年一季度末，城商行和农商行的资本充足率分别为12.65%和12.81%，较2019年末还分别下降0.05和0.32个百分点，较非系统重要性银行监管红线10.5%的安全边际进一步缩小。根据央行金融稳定局披露数据，全国4005家中小银行中，有605家资本充足率低于10.5%的最低监管标准，有532家风险比较高，且主要集中于农村中小金融机构。
图1：不同类型商业银行资本充足率情况（%）
数据来源：wind，交行金研中心
二、为什么补充中小银行资本金的资金来源要从地方政府发行的专项债限额中安排？
通过地方政府发行专项债筹集资金，再注资中小银行具有以下几方面的原因。一是中小银行市场化补充资本的能力有限。中小银行受制于实力较弱，评级较低等原因，市场化发行资本补充工具补充资本可行性不高。二是有利于发挥地方政府的属地管理作用。防范化解金融风险作为一项系统性工作，需要监管机构、地方政府、金融机构等多主体承担应有责任，且地方政府多为中小银行股东甚至最大股东，此次认购可转债等资本工具的资金来源于地方专项债，一方面有利于落实地方政府属地管理职责，另一方面也有利于防范道德风险。三是与完善中小银行公司治理、强化服务中小微企业、保就业等相结合，一举多得。地方政府专项债支持中小银行补充资本金以中小银行强化服务中小微企业和支持保就业、完善公司治理与内控机制等作为前提条件，有利于倒逼中小银行回归本源、认清定位，扭转部分中小银行偏离主业的态势。
但与此同时，专项债资金支持中小银行补充资本金也面临一些难点。一是专项债认购资本补充工具意味着专项债使用范围的扩大，后续需要对专项债投向等进行相应调整。二是存在专项债与可转债的期限不匹配问题，可转债转股后将无固定期限，而专项债则多为10年到15年，在退出机制上还需有妥善安排。
三、为什么是通过购买可转债的形式补充中小银行资本金？
可转债作为一种混合资本工具，其具有三大优势。一是质量较高。可转债可用于补充核心一级资本，而优先股、永续债只能补充其他一级资本，二级资本债只能补充二级资本，可转债相对来说资本补充优先级更高。二是融资成本较低。从已经发行的相关可转债票面利率看，前期票面利率多低于1%，对中小银行的付息压力较小。同时，目前地方政府发行专项债利率水平也总体较低，1-5月地方债券平均发行利率3.27%，中小银行分红及利息一般能覆盖地方政府专项债成本，使得该方式具备可持续性和可操作性。三是机制较为灵活，地方政府认购可转债时，对应资产预计以持有债权的形式出现在资产负债表中，相较于股权注资的方式更具灵活性。
但可转债补充资本的不足也相对突出。一是可转债的资本补充效率不高。可转债作为混合资本工具，只有成功转股才能完全用于补充核心一级资本，在当前银行股普遍破净的情况下转股成功率低，未成功转股前只有一小部分期权价值可计入核心一级资本。如某银行2019年11月发行的500亿元可转债，2019年年报中披露其权益成份为27.82亿元，计入资本比例较低。二是当前阶段发行门槛高。商业银行发行可转债目前都集中于上市银行，发行条件较为严格，发行周期也较长，且发行后半年才能转股。2015年到目前仅发行了共1890亿元，发行规模较小。
图2：可转债等核心一级资本补充情况（亿元）
数据来源：wind，交行金研中心
下阶段，为发挥可转债的资本补充作用，有几点还需明确或作出进一步安排。一是中小银行发行可转债用于补充核心一级资本如何提高效率还有待明确，即如何实现转股，是否采用条款设置等方式促进转股。二是地方中小银行发行可转债是否需要以上市为前置条件，还有待进一步明确与实践。
值得一提的是，先前有媒体报道，对于专项债资金注资中小银行的方式，还有一种为地方财政部门或者其受托人履行地方国有金融资本出资人功能，将专项债募集的资金以增资扩股的形式注资补充中小银行资本金。我们认为这种方式虽然不受专项债发行门槛高等限制，但与现行法律法规有所冲突。现行《商业银行股权管理暂行办法》第十条明确规定“商业银行股东应当使用自有资金入股商业银行，且确保资金来源合法，不得以委托资金、债务资金等非自有资金入股，法律法规另有规定的除外”。从法理层面讲，虽然有除外条款，但地方债作为地方政府负债，不是自有资金，一定程度上不太符合监管部门的政策导向。
四、《商业银行小微企业金融服务监管评价办法（试行）》与征求意见稿相比有哪些方面改动以及考核重点在哪？
今年以来的疫情对中小微企业以及个体工商户等市场主体影响相对较大，监管部门适时出台了诸多针对性举措以支持商业银行等金融机构加大对中小微企业的信贷投放力度，并取得了明显成效。从我国普惠金融近10年的发展历程看，小微企业难以充分获得商业银行等金融机构的金融服务，原因主要有以下两方面，一是自身增信手段不足。由于银企信息不对称问题短期难以得到根本缓解，叠加小微企业资质相对较差、抗风险能力较弱，商业银行发放贷款还以不动产抵押等方式为主，知识产权、应收账款质押等创新担保方式运用较少，与小微企业缺乏抵押物的现状有所冲突，导致了首贷难等问题。二是融资特点与金融机构能力不匹配。小微企业融资具有单笔融资规模小、需求丰富频繁等特征，与商业银行原有服务大型企业积累起来的服务经验不相匹配。
因此，在当前小微企业生存发展面临困难的背景下，《评价办法》的及时发布，有助于从资金供给端的商业银行发力，强化金融服务以支持小微企业平稳发展。总体来看，《评价办法》重点还是在于引导商业银行加强对小微企业的服务能力和服务力度，既注重信贷服务的“量”即贷款增速，也注重贷款的“质”即贷款户数及首贷户、资产质量、贷款成本、信用贷款占比、中长期贷款占比等；既注重引导商业银行强化自身体制机制建设，也重视鼓励商业银行多与外部机构合作，强化金融科技运用以支持产品创新。多维度促进建立健全敢贷、愿贷、能贷机制。
《评价办法》与征求意见稿相比，整体改动不大，依然从小微企业信贷投放、体制机制建设、重点监管政策落实、产品及服务创新、监管督导检查五大方面进行综合评价，只在部分细项有所微调。一是在分值权重上，体制机制建设权重从15分增大到18分，主要体现出在组织机构建设、普惠考核权重以及内部资金定价三个方面的愈发重视。对应的是产品及服务创新降低三分，究其原因或是该方面主要是定性评价，难以客观考量。二是在赋分标准上更加注重量化，更好体现了“定量与定性并行，定量指标总分值高于定性指标”的原则。如在给予优惠的内部资金转移定价（FTP）方面，本次试行稿明确大型银行和股份制银行以50个基点为参考标准；在普惠金融业务考核权重方面，按照前期国常会要求，明确对分支机构综合绩效考核中普惠金融业务指标权重在10%以上的得满分，可操作性更强。
图3：《评价办法》重点内容及与《评价办法（征求意见稿）》对照
资料来源：《评价办法》与《评价办法（征求意见稿）》，交行金研中心
(本文作者介绍：经济学者)
责任编辑：张文
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