程实:特殊转移支付机制何处“特殊”?

2020年06月04日13:16    作者:程实  

  文/意见领袖专栏作家 程实、钱智俊

  玉经琢磨多成器,剑拔沉埋便倚天。 

  2020年两会为起点,中国经济政策开启“直达性”工具创新。61日货币政策的直达性工具率先落地,而作为财政直达性工具,特殊转移支付机制的“特殊之处”尚待揭晓,更加令市场翘首以待。

  我们预测,特殊转移支付机制不会是粗放式的“直接撒钱”,而是将着力处理好四对关系:一是融合宏观目标与微观激励,实现上下同欲的政策效能;二是平衡短期效益和长期潜力,奠定高质量发展基础;三是联动国家力量和社会力量,扩大政策乘数效应;四是兼顾保护存量和激活增量,在变革中实现稳定。

  以此为基础,特殊转移支付机制中的财政资金料将主要投向三大方向。第一,扩大以工代赈,呵护农村与农民。第二,增强政府性融资担保机制,与货币政策直达性工具形成协同,纾困中小微企业。第三,在直接救助弱势群体的同时,推动其对接数字经济的时代红利。

  综合来看,特殊转移支付机制不仅是一项纾困举措,更是一场深度改革,有望加速中国财税体系和基层治理的升级步伐。

  构建特殊转移支付机制,核心在于处理好四对关系。根据近期李克强总理答记者问等政策信号,本轮中国经济的规模性政策旨在“为企业纾困和激发市场活力”,强调直达政策靶点、顺应市场规律、突出政策效率,避免政策干预产生长期成本。由此可见,作为本次规模性政策的支柱之一,特殊转移支付机制不会是粗放式的“直接撒钱”。我们预测,处理好以下四对关系将是这一机制的核心所在:

  第一,宏观目标与微观激励。今年中国宏观政策目标的重心已从增长转向就业,而宏观目标的转换不能缺少微观基础的支持。从学术理论和近期市场调研来看,在总需求不足的压力下,企业行为会更倾向于裁员而非减薪。其微观激励机制在于,这一举措保留了劳动生产率最高的尖端员工(效益最大化),同时削减了与订单规模不相匹配的人力成本、管理成本、运营成本(成本最小化)。但是,这显然与当前的宏观目标相悖,因此需要特殊转移支付机制精准发力,通过对企业稳岗的成本进行补偿、对吸纳就业的成果进行奖励,重塑微观激励机制,使“保就业”进入企业的目标函数。由此,宏观目标与微观激励相一致,才能形成上下同欲、万众一心的政策力量。

  第二,短期效益与长期潜力。在今年经济增速走弱的情况下,全力保障就业,意味着短期的劳动生产率(单位工时薪酬)料将有一定下滑。从长远来看,这既是压力,也是机遇。对于中国经济而言,存在众多“短期效益低、长期潜力高”的重要领域,例如公共服务均等化、基层治理、国土综合治理、职业技能培训等。在经济高增长时期,这些领域的短期收益落后于居民的短期劳动生产率,因此难以得到充分的劳动力供给,进而制约了中国经济的长期高质量发展。随着当前短期劳动生产率的下降,特殊转移支付机制一方面需要对其进行适度托底、稳住居民收入,另一方面则可以顺势推动劳动力投入上述领域,在创造就业的同时,有望构建长效化的体系和设施,为未来全社会长期劳动生产率的提升奠定基础。

  第三,国家力量与社会力量。从规模来看,两万亿的转移支付是在稳住当前经济运行、预留未来政策储备之间的合理平衡,并非欧美式的超常规刺激,力度亦低于2008年政策组合。在有限的政策空间中,放大政策效果有赖于发挥国家力量对社会力量的引领和带动效应。在资金来源层面,转移支付在无收益的领域需要直接纾困,在有一定收益的领域则需要主动履行“担成本、减风险、增收益”的作用,吸引更多社会资本进入,形成“挤入效应”。在资金投向层面,转移支付资金在直达基层后,需要避免沉淀于居民储蓄账户或陷入金融套利,尽快进入实体经济循环,从而撬动更多社会经济活动,形成“乘数效应”。

  第四,保护存量与激活增量。在疫情防控常态化的背景下,实体经济资金链普遍趋于脆弱。以一定的资金稳住现存企业的资金链,能够避免更大规模社会资本存量的消解。这比从零开始积累资本增量更为有效,将对“六稳”“六保”发挥事半功倍的作用,在这一层面上,存量重于增量。但是,在另一层面,我们也需要清醒地认识到,本次疫情已经重塑全球经济金融格局,一些岗位、业态甚至行业将永久性地被新生者替代。因此,“修旧如旧”式的一味保存量将会刻舟求剑,积极地在新兴经济中激活增量,以新岗位、新业态的发展去抵补旧部分的消逝,才能在变革中实现稳定。

  用好特殊转移支付机制,关键在于聚焦三个方向。从施策方向来看,相对有限的政策空间亟待优先纾困中国经济社会的短板领域,以支撑经济的持续循环和自我修复。从施策方式来看,不同短板领域需要对症下药、直达痛点,并最大限度地打通多项政策工具,形成政策合力。由此,我们预测,以下三个方向将成为特殊转移支付机制的关键发力点:

  第一,农村农民。基于两方面因素,保障农村民生是特殊转移支付机制的优先项。从整体来看,本次疫情对农村民生的冲击大于城市。2020年一季度,全国农村人均可支配收入的同比增速为-4.7%,较城市多减0.8个百分点,逆转了此前维持多年的增速优势。同时,一季度农民工数量同比缩减30.6%,收入下滑7.9%,料将对年内农村收入产生持续拖累。从局部来看,部分农村地区在近年刚完成脱贫摘帽、家底较薄,存在因疫情返贫的客观压力,因此亟待针对性地纾困,以保证2020年“决战决胜脱贫攻坚目标任务”。考虑到农村经济缺少自行创造就业的能力,以工代赈料将成为这一领域的主力措施:一方面有助于为返乡农民工就近提供岗位,另一方面则有利于补上国土综合治理、农村公共服务设施建设的历史短板,为新一轮的农地制度改革、新型城镇化建设提供支持。

  第二,产业短板。根据一季度上市公司财报、工业企业利润数据以及PMI数据的相互验证,结合对不同企业的承压能力分析[1],我们认为,当前中国经济的修复呈现差异化格局,内需驱动产业快于外需驱动产业,大企业快于中小微企业。由此,外贸产业链条以及低端服务业内的中小微企业,料将成为年内中国产业体系中最薄弱的环节,亟待通过扩大普惠小微信用贷款投放,进行针对性纾困。但是在微观机制上,这一举措面临两大束缚:一是流动性约束,金融机构在客观上“没钱借”;二是风险约束,小微企业信用风险较大,导致金融机构在主观上“不敢借”。6月1日起,人民银行开始购买4000亿元的普惠小微信用贷款,本质上是通过暂时(一年期)提供流动性的方式,打破第一层约束。但是,受制于政策独立性的要求,央行并不能去分担信用风险,因此无法打破第二层约束。为了补上这一政策空白,亟待财政政策下的特殊转移支付机制,发挥自身独特作用。我们认为, 通过本次特殊转移支付机制,财政资金有望着力加强政府性担保机制,补足资本金和风险“补偿池”。这不仅有助于扩大融资担保机制的放大倍数,也将改善风险分担机制,激活金融机构的信贷投放意愿,从而与货币政策的直达性工具产生协同,撬动数倍于政策资金投入的普惠小微信贷,强化救济纾困效果。

  第三,弱势人群。从历史经验来看[2],大规模疫情对居民部门的冲击具有非对称性,弱势人群(低收入、低技能、低教育人群等)受到的冲击更为剧烈且持久。从中国国情来看,这一非对称性已有一定程度的显现。数据显示,一季度全国人均可支配收入的名义同比增速为0.8%,而收入中位数同比增速则降至-0.7%。并且,财产净收入的同比增速高于工资性收入和经营净收入。由此,为了对冲上述非对称影响,本次特殊转移支付机制亟需加大对弱势人群的纾困力度。我们认为,除了提供补助等直接“输血”渠道外,这一领域的纾困政策需要与数字经济的下沉相结合,形成稳定“造血”机制。借助特殊转移支付机制,为弱势人群大规模提供接入数字经济的基本设备、技能和渠道,定向减免移动互联网费用,并加速基层治理的数字化、智能化转型,助力弱势人群分享疫情后数字经济兴起在社会基层所催生的新岗位、新业态、新机遇。由此顺势而为,数字经济的时代红利将成为收入差异的抑制器,而非放大器。

  参考文献

  [1]  程实、钱智俊. “直达性”政策如何纾困中小微企业?[R]. 2020年5月.

  [2] IMF. How Pandemics Leave the Poor Even Farther Behind [R]. May, 2020.

  [3] 全国工商联、国家金融与发展实验室等. 2019-2020年小微融资状况报告[R]. 2020年5月.

  (本文作者介绍:工银国际研究部主管,首席经济学家。研究领域为全球宏观、中国宏观和金融市场。)

责任编辑:张文

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