摘要
山东省作为经济大省和制造大省，近年来地方政府债务逐渐攀升，在促进地方经济社会发展的同时，也造成债务规模偏高、还本付息压力较大，切实做好债务风险管控和化解，将促进财政可持续发展，推动经济平稳健康运行。近日，习近平总书记在山东考察时提出，扎实抓好中小金融机构、地方政府债务、房地产等重点领域风险防控和化解工作；山东省对地方化债做出工作部署，提出“强化政府债务、隐性债务、城投债务‘三债统管’，坚决遏制增量、消减存量”，成为继江苏之后第二个官宣进行“三债统管”的省份。在此政策下，山东省的化债之路是否即将“赢”来拐点？本文从山东省概况出发，以潍坊市、济南市、青岛市、烟台市、济宁市任城区、菏泽市、淄博市等为代表，结合债务风险管控及化解相关策略和主要城投平台，进行信用风险展望，即山东省依托制造业优势、经济财政实力和债务管理措施，有望进一步减轻债务压力，实现可持续发展，整体信用风险可控，但仍需关注部分重点区县的债务动态，谨防新增负面舆情。
正文
2024年5月22~24日，国家领导人在山东考察时强调，以进一步全面深化改革为动力，奋力谱写中国式现代化山东篇章，其中提到扎实抓好中小金融机构、地方政府债务、房地产等重点领域风险防控和化解工作，全面加强各领域安全风险隐患排查整治，切实防患于未然，守住安全底线。
2024年4月23日，山东省人民政府官网发布《坚决贯彻落实总体国家安全观深化以高水平安全保障高质量发展的山东实践》文章，文章对地方化债做出工作部署，“制定全省防范化解地方债务风险一揽子方案，强化政府债务、隐性债务、城投债务‘三债统管’，坚决遏制增量、消减存量，债务风险防控取得积极成效”，由此山东成为继江苏之后第二个官宣进行“三债统管”的省份。
山东省作为经济大省和制造大省，财政收支和债务情况一直是社会关注焦点。本文从产业特点、经济财政和债务压力三方面分析山东省概况，梳理和分析省内重点区域的债务风险管控及化解策略和主要城投平台情况，进行风险展望。
一、山东省概况
山东省作为制造大省，近年来经济保持稳定增长，但同时，省地方政府债务余额位列全国第二，债务率处于全国中游水平，需要重点关注部分地区债务压力。
（一）产业特点
山东省拥有庞大的工业体系和丰富的产业资源，是全国重要的制造业基地之一。2023年，山东省规模以上工业增加值增长7.1%。分门类看，其中制造业增加值增长7.8%，显示出制造业的稳定增长态势。同时，山东省拥有多个制造业产业集群，如济南的智能制造与高端装备产业、青岛的家电产业、潍坊的机械制造业等。
然而，山东省制造业也面临着“大而不强、全而不优”的共性问题，为了解决这一困局，2022年11月，山东省委、省政府印发《先进制造业强省行动计划（2022~2025年）》，创新性提出“破三难、优四产、促五化”的“345”推进思路，明确指出到2025年，制造业增加值占比、规模以上工业企业营业收入利润率、规模以上工业企业R&D经费支出占营业收入比重、数字经济核心产业增加值占GDP比重、高新技术产业产值占规模以上工业总产值比重、单位工业增加值能源消耗较2020年降低等6类目标值，可以看出山东省建设制造业强省的决心和信心，这也为山东省经济的平稳发展提供坚实后盾。
（二）经济财政
山东省位于中国东部沿海、黄河下游，全省陆域面积15.58万平方公里，海洋面积15.96万平方公里，下辖16个市，截至2023年末常住人口10，122.97万人。2021~2023年，山东省地区生产总值在全国稳居第3位，具备一定的经济韧性和稳定性；一般预算收入排第5位，财政实力较强，是国家财政的重要支撑。
2021~2023年，山东省地区生产总值逐年增长；其中2023年，山东省实现地区生产总值92，068.70亿元，同比增长6.0%；三次产业结构调整为7.1：39.1：53.8。同期，山东省规模以上工业增加值增速有所波动，其中2023年同比增长7.1%，规模以上采矿业增加值增长6.6%，制造业增加值增长7.8%，电力、热力、燃气及水的生产和供应业增加值增长0.9%；固定资产投资增速有所波动，其中2023年房地产开发投资8，168.9亿元，同比下降10.2%。同期，山东省社会消费品零售总额有所波动，其中2023年社会消费品零售总额为36，141.8亿元，同比增长8.7%；进出口总额有所波动，其中2023年进出口总额为3.26万亿元，其中，出口1.94万亿元，进口1.32万亿元。
2021~2023年，山东省一般公共预算收入分别为7，284.5亿元、7，104.1亿元和7，464.7亿元，税收收入占一般公共预算收入比重分别为75.17%、67.50%和70.06%。同期，一般公共预算支出分别为11，709.1亿元、12，131.5亿元和12，582.7亿元，逐年增长，财政支出的增加，尤其是基础设施建设和公共服务领域的支出，可能会增加债务压力；受土地出让收入减少影响，政府性基金收入分别为7，844.7亿元、5，868.2亿元和4，583.7亿元，逐年减少。
（三）债务压力
2021~2023年，山东省地方政府债务余额分别为19，992.73亿元、23，588.02亿元和27，520.80亿元，连续多年位列全国第二，体量之大意味着管控难度的加大。在山东省16个地级市中，地方政府债务余额排名前三的分别是青岛市、济南市和潍坊市，其中潍坊市作为化债网红指数高、政策关注度高、当下资源倾斜高的重点关注对象，2023年地方债务余额增速为23.53%，平均来看明显高于增速排名第二的青岛市。
2021~2023年，山东省债务率分别为93.98%、117.66%和141.14%，2023年债务率排名全国第二十名。2023年，山东省除日照市外的15个地级市债务率均超过100%警戒线，其中东营市、青岛市、潍坊市、滨州市、济南市、济宁市和泰安市共计6个地级市债务率超过山东省债务率。整体来看，山东省整体债务率处于全国中游水平，但集中于部分地区，需要重点关注。
从城投债来看，2023年，山东省城投债余额15，181.22亿元，城投平台数量约324家，全国排名第三，是名副其实的发债大省。在16个地级市中，城投债务余额排名前三的依旧是青岛市、济南市和潍坊市，其中青岛市远远高于济南市，但由于青岛市依托其经济财政实力强、区域金融资源丰富的优势，风险较为可控，负面舆情主要涉及李沧区。
二、重点区域化债分析
山东省作为经济大省和制造大省，债务情况一直是关注焦点。地方政府债务逐渐上升，在促进地方经济社会发展的同时，也成为系统性金融风险的重要来源。党的二十大报告中深刻指出“防范金融风险还须解决许多重大问题”，化解地方政府债务风险是其中最重要的内容之一。下面以潍坊市、济南市、青岛市、烟台市、济宁市任城区、菏泽市、淄博市等为代表，结合债务风险管控及化解相关策略和主要城投平台，进行信用风险展望。
（一）潍坊市
1、债务风险管控及化解策略
（1）潍坊市本级
《潍坊市2023年预算执行情况和2024年预算草案的报告》称，将有序化解债务风险，建立市级应急资金池，盘活园区等资源，有力保障债务接续；建立融资成本管控机制，大力压降高息债务，债务结构持续优化，融资成本明显降低；倾力改善融资环境，信用利差明显下降，有效修复信用、提振信心。支持化解国企债务风险，加大政策争取力度，推动试点政策尽快落地。
《潍坊市政府工作报告》称，将坚决打好城投类国企债务风险化解攻坚战，积极争取部省政策和资金支持，5年内新增融资支持4，300亿元。
《2023年潍坊市市级第二次预算调整方案（草案）的报告》称，省下达我市特殊再融资债券额度196.21亿元。其中，再融资一般债券87.59亿元、再融资专项债券108.62亿元。按财政部要求，债券分配给债务风险等级符合条件的地区，用于置换存量债务。分配市级55.44亿元。其中，市本级6.43亿元，高新区10亿元，滨海区31.31亿元，峡山区7.7亿元。
（2）潍坊市高密市
《高密市2023年预算执行情况和2024年预算草案的报告》称，高密市抓好国企债务风险防控。全面理清国企债务底数，按照“短期保接续、中期调结构、长期压规模”目标，规范融资秩序，优化债务结构，降低融资成本，稳妥实现到期国企债务接续。坚定不移推进国企改革，聘请专业团队全程参与，将6家市属国企整合重组为3家国企集团，进一步优化国有资本布局；成立汇达财务管理公司，建立国企在线监管系统，提高国企监管质量水平和资金使用效率，助力国企高质量发展。
《关于高密市2023年预算执行情况和2024年预算草案的报告称》，高密市成功纳入财政部建制县隐性债务风险化解试点，争取再融资债券资金153，300万元。以纳入财政部建制县隐性债务风险化解试点为契机，通过申请再融资债券、安排预算资金等方式化解政府债务风险。
（3）潍坊滨海经济技术开发区
《潍坊滨海经济技术开发区2023年预算执行情况和2024年预算草案的汇报》称，设立支持国企化债应急资金池，精心包装策划国企融资项目61个，争取银行贷款8亿元，支持国企刚性债务纾困。谋划组建政信基金，完成企业注册及账户开设等前期工作，进一步拓宽国企流动性资金支持渠道。
《关于潍坊滨海经济技术开发区2023年预算执行情况和2024年预算草案的汇报》称，获批化债试点再融资债券31.31亿元，用于置换政府负有偿还责任的存量债务。成功纳入财政部隐性债务化解试点，到位债券31.31亿元，占全省的11.1%，额度居全市开发区之首。
（4）潍坊市潍城区
《潍坊市潍城区2023年预算执行情况和2024年预算草案的报告》称，全力做好化债工作。强化区属国有企业债务风险防范，严格落实“压规模、降成本、调结构、促发展”的化债路线，制定国有企业债务风险化解等一系列措施办法，开展城投债风险突出问题专项整治，设立化解债务短期、长期目标，全面降低融资成本。
（5）潍坊市寿光市
《关于寿光市2023年预算执行情况和2024年预算草案的报告》称，寿光市成功争创2023年国家建制县隐性债务化解试点，争取再融资债券优化地方债务结构，（特殊再融资债券576，500万元，用于优化地方政府债务结构。）为维护全市金融环境、争取化债资源做出了突出贡献；设立寿光市高质量发展基金，与省新动能公司合作成立应急转贷基金解决转贷难题；成功争创全省高息债务置换试点县，争取国开行、农发行等政策性资源向寿光倾斜。
2、小结
（1）政策支持方面，中央政治局会议提出“一揽子化债方案”，特殊再融资债券、1万亿特别国债以及央行等金融机构支持化债的政策组合陆续落地，直接缓解了地方财政的短期流动性压力；
（2）融资支持方面，潍坊市政府与多家金融机构签署战略合作协议，未来3到5年内，签约金融机构将为潍坊市新增超过3，600亿元的融资支持，有助于潍坊市实施一揽子化债方案；
（3）省级指导方面，山东省积极帮助潍坊化解国企债务问题，派出专项督导组摸清底数，并指导潍坊制定了一揽子化解方案；省政府派出专项督导组，通过两只省级稳定化险基金、专项债倾斜、省市国有企业合作等举措，实现债务结构的优化；短期与中长期措施结合方面，潍坊市短期内应当充分利用中央政府提供的化债政策，长期来看需建立防范化解地方债务风险的长效机制，包括加大“以时间换空间”力度，优化存量城投债务结构，注重产业培育及转型，同时加强项目投资管控及债务监管；除此之外，潍坊市需要避免新增的负面舆情，在债务管理和公共关系方面采取更为谨慎和主动的策略。通过透明的债务信息披露、积极的市场沟通以及有效的舆情管理，可以增强市场对潍坊市财政健康的信心和认可度。整体来看，潍坊市在多方支持和积极措施下，有望逐步解决债务问题，实现经济的稳定与发展。
（二）济南市
1、债务风险管控及化解策略
根据《关于加快济南国企综合化转型，恢复和提升企业直接融资能力的建议答复》，为防范化解城投公司债务风险，济南市提出三点要求：一是摸清全市城投公司债务底数，二是全面加强城投公司债务监测，三是落实城投公司举债提级管理要求。落实“一揽子”化债方案，坚持“借新还旧、借长还短、借低还高”，对城投公司举债进行前置审批，规范城投公司举债融资行为。
2、小结
济南市作为山东省的省会城市，以下是其化债的几个关键点：
一是债务管控。济南市针对性的提出了对城投公司债务管控的要求，通过规范城投公司举债融资行为去落实“一揽子”化债方案，未来城投公司债务将得到有效压降。二是城投债融资监管。济南市城投债融资监管愈发严格，发行量和净融资环比、同比均大幅缩减，净融资连续第三个月为负，展现了济南市化债的决心。整体来看，济南市债务风险整体可控。
（三）青岛市
1、债务风险管控及化解策略
（1）青岛市李沧区
根据《李沧区2024年政府工作报告》，李沧区将积极协调青岛东鼎产业发展集团有限公司（以下简称“东鼎集团”）落户李沧，助推区属国企高质量发展。采取新增融资、展期调整、压息降本等一系列有效措施，全力以赴抓好区属国企债务化解工作。根据《李沧区国民经济和社会发展第十四个五年规划和2023年远景目标纲要实施情况中期评估报告-决策结果》，李沧区将积极争取市委、市政府支持，市属国企东鼎集团组建运营，积极开展国企纾困和债务化解工作。
（2）青岛市即墨区
根据《即墨区2023年预算执行情况和2024年预算草案的报告》，即墨区政府将持续加大金融机构对接力度，统筹财政资金资源，有序推进国企临期债务接续和高息债务置换。对城投类企业债务实施专班运作、提级管理、清单落实，对存在的风险隐患超前预警，及时处置，坚决守牢债务违约底线。
2、小结
青岛市以李沧区和即墨区为代表，从以下几个方面展现出了积极的化债态度和明确的政策导向。
一是债务风险管理。通过统筹财政资金、高息债务置换等举措，有助于减轻偿债压力并优化债务结构，提高城投公司债务规模存量化解速度。
二是高质量发展与债务管理结合。将地方债务管理措施与推动经济社会高质量发展的目标相结合，通过组建优质国企，助推国企高质量发展，来积极开展国企纾困和债务化解工作，在经济发展与风险控制之间寻求平衡。
三是提高城投公司质量。青岛市关注区县级城投公司的债务风险，评估现有债务管理策略的效果，并探索更有效的融资渠道和风险防控措施。整体来看，青岛市未来有望通过一系列措施，有效管理和化解地方债务风险。
（四）烟台市
1、债务风险管控及化解策略
争取将蓬莱区纳入第二批国家建制县隐性债务风险化解试点范围，发行建制县试点特殊再融资债券6.4亿元。
2、小结
整体来看，烟台市经济财政实力很强，再债务化解方面将蓬莱区纳入第二批国家建制县隐性债务风险化解试点范围，通过发行特殊再融资债券化解债务，债务风险整体可控。
（五）济宁市任城区
1、债务管控及化解相关策略
济宁市任城区积极抓住财政部政策机遇，申报2023年隐性债务风险化解试点项目，按照“一债一策”的原则研究制定债务化解方案，成功争取再融资债券401，700万元，其中再融资一般债券180，800万元，再融资专项债券220，900万元用于置换政府隐性债务。
2、小结
济宁市任城区在经济基础、产业结构、财政收入等方面具有一定优势，同时也在积极采取措施推动经济发展和债务化解。然而，债务压力的增大和债务风险的中等水平也提示需要进一步加强债务管理和风险控制。未来的化债展望需要综合考虑这些因素，并密切关注政府的政策导向和市场环境的变化。
（六）菏泽市
1、债务风险管控及化解策略
菏泽研究制定《菏泽市债务风险化解实施方案》，制定风险化解时间表、路线图。建立“因债施策”机制，指导县区根据债务的种类、主体、期限等，分类采取不同手段和办法，缓释临时性偿还压力。抢抓上级化债政策机遇，争取相关债券资金24.2亿元，并成功争取将我市4县区纳入建制县债务风险化解试点范围。
2、小结
整体来看，菏泽市建立建立“因债施策”机制，将4县区纳入建制县债务风险化解试点范围，争取相关债券资金24.2亿元，债务风险整体可控。
（七）淄博市
1、债务风险管控及化解策略
（1）淄博市本级
根据《淄博市2023年预算执行情况和2024年预算草案的报告》，淄博市政府将严控城投公司债务风险，压实属地管理责任，实行举债融资提级管理，落实定期调度、风险预警、应急处置、组织领导、责任落实等机制，提前做好风险评估及研判预警，打足风险应对提前量。
（2）淄博市临淄区
根据《临淄区2023年工作总结和2024年工作打算》，临淄区将及时掌握城投公司债务情况，提前预判债务到期情况及遇到的困难，第一时间向区委区政府和上级部门反映，及时化解风险，坚决防止风险外溢。规范城投债举债前置审批，城投公司党委对本集团债务还款计划、年度融资计划集体研究决策，经由履行出资人职责的部门或机构党委（党组）审定后，报区委区政府批准。通过“借新还旧、借长还短、借底还高、表外转表内”等方式，妥善处理存量债务，降低债务风险。采取调整已发行专项债券及发行特殊再融资债券等方式，积极化解隐性债务，全年累计化债4.8亿元。
2、小结
淄博市实行城投公司举债融资提级管理，通过建立风险预警和应对机制，能够及时发现并处理潜在的债务风险，防止风险的扩散和外溢，未来城投债务将得到有效控制。
三、总结
整体来看，山东省采取了一系列措施对债务进行管理和化解，显示出其在债务监管方面的决心，依托于其制造业优势、经济财政实力和债务管理措施，山东省有望进一步减轻债务压力，实现可持续发展，整体信用风险可控，但仍需关注部分重点区县的债务动态，谨防新增负面舆情。
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责任编辑：赵思远
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