2014年，中国证券投资基金业协会发布《资产证券化业务基础资产负面清单指引》（以下简称“负面清单”），规定以地方政府为直接或间接债务人的基础资产不得作为资产证券化的基础资产。在收费收益权ABS中，公用事业类的基础资产普遍存在通过收支两条线进行资金管理的情形，例如污水/垃圾处理费等。该模式下，用户使用原始权益人提供的公共产品或服务后，付费资金首先进入财政专户，原始权益人享有的是请求政府相关部门拨付支出的权利，而非直接来自于用户。因此从形式上看，债务人为地方政府相关部门，涉及违背负面清单的规定。
一、收支两条线是否影响资产证券化业务的开展？
2016年5月证监会发布资产证券化监管问答（一），对上述问题予以明确回复。对于污水处理费、垃圾处理费、政府还贷高速公路通行费等收费，其按照“污染者/使用者付费”原则由企业或个人缴纳，全额上缴地方财政，最终由使用者付费，实行收支两条线管理，专款专用，并约定了明确的费用返还安排的相关收费权类资产，可以作为基础资产开展资产证券化业务。该类基础资产应当取得地方财政部门或有权部门按约定划付购买服务款项的承诺或法律文件。
尽管在此之前，已有少量基础资产涉及收支两条线的ABS产品发行，监管问答（一）发布之后，该类产品发行要求更加明晰，为公用事业及基础设施运营类企业拓展了融资渠道，ABS市场的资产类型进一步丰富。
二、涉及收支两条线管理的常见基础资产类型
根据《基础设施类资产支持证券挂牌条件确认指南》及《资产证券化监管问答（三）》有关基础设施类资产支持证券的定义及资产范围，目前来看，涉及收支两条线的基础设施类资产类型主要包括污水处理费、垃圾处理费、政府还贷公路通行费、风景名胜区门票等。
三、基础资产的相关收支如何计入财政报表？
根据财政部制定的《政府收支分类科目》，对于垃圾处理费收入，计入一般公共预算收入-非税收入（类）-行政事业性收费收入（款）-建设行政事业性收费收入（项）-城镇垃圾处理费（目）；对应的支出则通常列入一般公共预算支出-城乡社区支出（类）-城乡社区环境卫生（款）-城乡社区环境卫生（项）。
污水处理费收入计入政府性基金预算收入-非税收入（类）-政府性基金收入（款）-污水处理费收入（项）中；对应的支出列示在政府性基金预算支出-城乡社区支出（类）-污水处理费安排的支出（款）。
车辆通行费收入计入政府性基金预算收入-非税收入（类）-政府性基金收入（款）-车辆通行费（项）中；对应的支出列示在政府性基金预算支出-交通运输支出（类）-车辆通行费安排的支出（款）。
四、收支两条线与一般基础资产在现金流归集和预测上的不同
以汇富榆靖高速公路车辆通行费收益权资产支持专项计划（以下简称“榆靖高速专项计划”）为例，根据计划说明书，基础资产为榆靖高速公路在特定期间内的车辆通行费收费权，榆靖高速公路为政府还贷收费公路，通行费收入实施收支两条线管理。榆靖高速专项计划正常情况下的现金流归集流程如下图所示，红框内的通行费收入流转路径是收支两条线模式下的特殊需要。若榆靖高速转变为经营性高速公路，那么资金归集路径可从陕西交通集团通行费收入专户直接划转至陕西交通集团监管账户，流转步骤明显简化。
图1 汇富榆靖高速公路车辆通行费收益权资产支持专项计划现金流归集及分配流程图
资料来源：根据《计划说明书》整理因此对于涉及收支两条线的专项计划，应考虑现金流归集步骤多耗时长的产品特点，适当平衡资金归集后的闲置成本，把握归集节奏，同时也应注意财政账户资金拨付频率与专项计划兑付频率的适配性。就已发行案例来看，因穿透后收支两条线的基础资产现金流产生方式与一般情况并无不同，现金流预测方法仍主要锁定于“量”、“价”、收缴率等常见指标。特别之处，或需关注资金流转至财政专户后的返还约定。仍以榆靖高速专项计划为例，陕西省高速公路收费管理中心将车辆通行费收入统一上缴至陕西省财政厅账户，财政厅在上缴的车辆通行费中扣除3%的水利建设基金后，将车辆通行费收入划入陕西省高速公路收费管理中心专户，根据上述规定，基础资产定义及现金流预测均不应考虑水利建设基金部分。
五、收支两条线与PPP-ABS
2019年财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）规定，按照“实质重于形式”原则，污水、垃圾处理等依照收支两条线管理，表现为政府付费形式的PPP项目除外。由此可见，并非所有污水处理、垃圾处理业务一定采取收支两条线。
实践中污水处理及垃圾处理业务较多采用政府与社会资本合作（PPP）模式，基础资产中全部或部分现金流实质来自政府（以政府付费、可行性缺口补助的方式），而非收支两条线所致，其开展资产证券化的依据自然与收支两条线无关，而是来自资产证券化监管问答（一）对PPP-ABS的相关规则，即现金流可来源于有明确依据的政府付费、使用者付费、政府补贴等，但要满足：①PPP项目需纳入财政部PPP示范项目名单、国家发展改革委PPP推介项目库或财政部公布的PPP项目库；②涉及的政府支出或补贴应当纳入年度预算、中期财政规划。
相应地，PPP-ABS项目中来自政府付费部分的现金流预测，也应与传统的使用者付费相区分，应当更加关注PPP项目服务协议中对原始权益人的服务要求、地方政府的支付义务和历史支付表现。
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