大公国际：我国主体功能区划分战略概述、意义及实践

　　我国主体功能区发展战略研究系列报告之一

　　摘要：主体功能区划分是我国特有的面向国土空间开发保护的重要制度设计，是我国新发展格局下可持续发展的客观要求。主体功能区战略既为国土开发绘制了“路线图”，也为实施主体功能区战略和差别化的区域环境与发展政策提供了支撑，有利于强化国土空间规划和用途管控，形成各具特色、优势互补、区域协同发展的产业发展格局。新形势下，主体功能区划分同我国现代化经济体系构建、双循环发展战略、绿色可持续发展战略和区域发展战略等国家战略的关联度进一步提升。在主体功能区划分的实践中，应针对不同类别功能区的发展定位制定适合区域特点和优势的发展策略，探索实现经济发展、粮食安全和生态保护等目标的协同机制，注重区域主体功能同非主体功能之间的平衡。

　　一、我国主体功能区划分提出的时间较早，所界定的优化、重点、限制和禁止开发区域的四个分类，主要是基于我国不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，以及是否适宜或如何进行大规模高强度工业化、城镇化开发为基准进行划分。

　　（一）关于主体功能区的定义、战略启动时间和背景。

　　主体功能区的定义是指根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，确定不同区域的主体功能，并据此明确开发方向，完善开发政策，控制开发强度，规范开发秩序，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。

　　从主体功能区划分战略启动的时间轴来看，主体功能区规划战略提出的时间可以追溯到2010年国务院的第一个全国性国土空间开发规划《全国主体功能区规划》（下称《规划》），《规划》要求各地各部门尽快组织完成省级主体功能区规划编制工作，调整完善财政、投资、产业、土地、农业、人口、环境等相关规划和政策法规，建立健全绩效考核评价体系，全面做好《规划》实施的各项工作。《规划》包括规划背景、指导思想与规划目标、国家层面主体功能区、能源与资源、保障措施、规划实施等6篇，共13章。《规划》还收录国家重点生态功能区名录、国家禁止开发区域名录和20幅图等3个附件，全文7万多字。《规划》的一个值得重点关注的地方是依照开发方式将国土空间划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。

　　从编制实施《规划》的背景来看，当时国家发展战略的指导是深入贯彻落实科学发展观，推进形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局，加快转变经济发展方式，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定，实现全面建设小康社会目标和社会主义现代化建设长远目标。

　　（二）主体功能区的具体划分方式和内容

　　以划分的切入点不同，我国主体功能区的具体划分战略也具有多重呈现方式。　

　　按开发方式划分，主体功能区分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，以是否适宜或如何进行大规模高强度工业化城镇化开发为基准划分的。其中，限制开发区域包括农产品主产区和重点生态功能区两类。

　　按开发内容划分，主体功能区分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区，是以提供主体产品类型为基准划分的。城市化地区是以提供工业品和服务产品为主体功能的地区，也提供农产品和生态产品；农产品主产区是以提供农产品为主体功能的地区，也提供生态产品、服务产品和部分工业品；重点生态功能区是以提供生态产品为主体功能的地区，也提供一定农产品、服务产品和工业品。

　　按开发的地理交通布局看，提出要构建“两横三纵”为主体的城市化战略格局，即以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以国家优化开发和重点开发的城市化地区为主要支撑，以轴线上其他城市化地区为重要组成的城市化战略格局。推进环渤海、长江三角洲、珠江三角洲地区的优化开发，形成3个特大城市群；推进哈长、江淮、海峡西岸、中原、长江中游、北部湾、成渝、关中-天水等地区的重点开发，形成若干新的大城市群和区域性的城市群。

　　从区域重点功能开发的角度，提出要构建“七区二十三带”为主体的农业战略格局。构建以东北平原、黄淮海平原、长江流域、汾渭平原、河套灌区、华南和甘肃新疆等农产品主产区为主体，以基本农田为基础，以其他农业地区为重要组成的农业战略格局。东北平原农产品主产区，建设优质水稻、专用玉米、大豆和畜产品产业带；黄淮海平原农产品主产区，要建设优质专用小麦、优质棉花、专用玉米、大豆和畜产品产业带；长江流域农产品主产区，建设优质水稻、优质专用小麦、优质棉花、油菜、畜产品和水产品产业带；汾渭平原农产品主产区，建设优质专用小麦和专用玉米产业带；河套灌区农产品主产区，建设优质专用小麦产业带；华南农产品主产区，建设优质水稻、甘蔗和水产品产业带；甘肃新疆农产品主产区，建设优质专用小麦和优质棉花产业带。

　　从生态安全战略布局的角度，提出要构建“两屏三带”的战略格局，即构建以青藏高原生态屏障和黄土高原-川滇生态屏障，东北森林带、北方防沙带和南方丘陵山地带。同时构建以大江大河重要水系为骨架，以其他国家重点生态功能区为重要支撑，以点状分布的国家禁止开发区域为重要组成的生态安全战略格局。青藏高原生态屏障，重点保护好多样、独特的生态系统，发挥涵养大江大河水源和调节气候的作用；黄土高原-川滇生态屏障，重点加强水土流失防治和天然植被保护，发挥保障长江、黄河中下游地区生态安全的作用；东北森林带，重点保护好森林资源和生物多样性，发挥东北平原生态安全屏障的作用；北方防沙带，重点加强防护林建设、草原保护和防风固沙，对暂不具备治理条件的沙化土地实行封禁保护，发挥“三北”地区生态安全屏障的作用；南方丘陵山地带，重点加强植被修复和水土流失防治，发挥华南和西南地区生态安全屏障的作用。

　　二、新形势下主体功能区划分同我国制定的现代化经济体系构建、双循环发展战略、绿色可持续发展战略和区域协调发展等国家战略的关联度进一步提高。

　　中央二十大提出了“要坚定不移加快实施主体功能区战略，严格按照优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的主体功能定位，划定并严守生态红线，构建科学合理的城镇化推进格局、农业发展格局、生态安全格局，保障国家和区域生态安全，提高生态服务功能。”在新形势下强调主体功能区战略的落实被赋予了更多现实性意义：

　　（一）主体功能区战略是构建中国式现代化经济体系的要求。

　　现代化经济体系是一个整体协同的体系，其中产业、区域与绿色发展体系是实现现代化发展的主要支撑体系，并为促进现代化经济体系的有效运转提供了有力保证。主体功能区是我国重要的国土空间保护制度，有利于优化经济体系的空间布局，是建构现代化经济体系的重要支撑。首先，主体功能区建设能够促进产业结构优化升级，推动产业体系现代化。根据主体功能区规划，优化开发与重点开发的城市化地区将以提供工业品与服务产品为主，而限制开发与禁止开发的区域将更多地承担农产品生产与生态安全保障的职能。这将促使各地区实施分类开发、集约发展的模式，既能使经济活动与人力资源汇聚到适宜大规模、高强度开发的区域，为现代化产业发展提供动能，又能防止耕地过度开发、生态自然持续破坏，从而为农产品与生态产品供给腾出空间，推动农业农村现代化。其次，城乡区域发展差距大制约着区域发展体系的现代化，主体功能区在明确功能定位的基础上，为地区间要素的合理流动搭建了空间载体，为乡村振兴、城乡融合发展提供土地要素并有利于推动农业转移人口市民化。最后，主体功能区建设能从根本上保护生态环境，将促进绿色循环低碳发展，使经济发展与生态环境保护协调统一，为现代化经济体系奠定稳固的生态基础。

　　（二）主体功能区战略是构建双循环新发展格局的要求。

　　作为推动区域发展的重要制度，主体功能区战略是双循环新发展格局的重要基础，既能为国内经济发展提供支撑，又能以此为基点配合扩大开放，与国际接轨。首先，国内大循环客观上要求建立全国统一大市场，以避免局限于区域“小循环”。 主体功能区以空间功能分割为基础，强调区域间的功能联系，有利于破除区域竞争思想，实现区域间良性互动，进而使资源要素在区域间自由流动、有序共享。其次，主体功能区定位也是科学推动区域发展的重要前提和基本原则，按功能定位发展能够实现功能互补、错位发展，有利于推动有条件的区域率先形成新发展格局，成为改革开放新高地。再次，建设主体功能区还能通过功能定位引领资源与要素合理集聚，进而壮大地区主导产业，培育特色产业，并延长产业价值链，为打造强大的国内经济循环体系奠定了基础，而稳固的国内经济基本盘能够对全球的资源与要素产生吸引力，进而推动全面开放格局的形成。

　　（三）实施主体功能区战略，是我国实施生态绿色可持续发展战略的要求。

　　主体功能区建设同“绿水青山就是金山银山”的发展理念密切相关。绿水青山既是自然与生态财富，又是社会与经济财富，这一论断打破了一直以来将生态环境保护与经济发展对立起来的传统思维。自然生态环境既是生产力基本要素的来源，也是影响生产力要素结合和生产力发展水平的关键变量之一。目前我国的整体生态环境状况依然严峻，践行“绿水金山就是金山银山”的理念，优化国土空间布局至关重要。首先，主体功能区划分能主导引领经济、人口与资源环境相适应，协调地域空间有限性与需求无限性之间的矛盾，通过科学规划使经济发展与可持续发展相协调，从而保护发展的潜力与后劲。其次，主体功能区战略升格为国土空间开发保护的基础制度后，对其他各类空间规划发挥统领作用，其空间约束力与保护力随之增强，从而为提升生态系统的质量与稳定性提供了保障。再次，主体功能区建设能促使生态约束程度高的区域转变发展方式，走差异化发展道路，培育并大力发展绿色生态产业，将生态优势转化为经济实力与绿色竞争力，从而实现区域经济高质量发展。

　　（四）实施主体功能区划分是区域协调发展战略的必然要求。

　　传统上我国将四大板块政策作为区域发展的宏观指导，即以东北、西部、中部、东部等四大区域板块作为政策单元，往往强调产业与经济分工“差异性”，而忽略了资源生态分工，也存在难以克服区域内自然、社会、经济差异的问题。主体功能区在四大板块政策的基础上，结合各县级行政区这一更小尺度地域单元，对不同区域实行不同的空间管制策略的做法，体现出约束性高质量发展成为区域政策的重要内涵。主体功能区战略跨越了“经济”与“生态”之间的分界线，有利于基于区域差异化以克服经济社会发展与资源环境保护之间的矛盾，实现发展与生态统筹，进一步提高了区域协调发展的针对性与有效性。

　　深入实施区域协调发展战略符合我国新时代高质量发展需要，是推进中国式现代化建设的必然要求。通过政府规划和市场机制，促使经济资源在一定空间范围内形成相对有效的空间结构，推动各区域充分发挥比较优势，深度参与分工，形成“1+1＞2”的聚合效应。区域协调发展谋求的是可持续发展，以发展为前提，经济带、城市群、都市圈等通过产业、交通、人才、公共服务等政策的系统集成，实现各类要素合理流动和高效集聚，这与高质量发展的要求相一致。当前，我国已相继实施了京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长江经济带发展、长三角一体化发展、成渝地区双城经济圈建设、黄河流域生态保护和高质量发展等一系列大尺度的国家重大区域战略，在全国范围内逐渐形成了多层次、多形式、全方位的区域协调发展格局。

　　三、在主体功能区划分战略的实践过程中，应针对不同类别功能区的发展定位制定适合区域特点和优势的发展策略，探索实现经济发展、粮食安全和生态保护等目标的协同机制，同时注重区域主体功能同非主体功能之间的平衡。

　　（一）主体功能区战略实践过程中，应严格守住“三区三线”的发展红线。

　　“三区三线”，即是根据农业空间、生态空间、城镇空间三个区域，分别对应划定的耕地和永久基本农田保护红线、城镇开发边界、生态保护红线三条控制线。农业空间是以农业生产、农村生活为主体的区域，生态空间是指具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主的区域。城镇区间是以承载城镇经济、社会、政治、文化、生态等要素为主的功能空间。

　　“三区三线”作为国土空间规划的核心内容和重要组成部分，构成了各级各类国土空间规划的基础底版，是保障和维护国家粮食安全、生态安全和城镇化健康发展的空间底线，为世界处理好人与自然、发展与保护的关系贡献“中国方案”，划定过程中根据耕地保护面临的严峻形势，明确耕地保护的优先序，确保18亿亩耕地保护红线落到实处。将超过30%的陆地国土和15万平方公里的海域划为生态保护红线，率先在全球实施生态保护红线制度。划定工作统筹中央和地方事权，给予各省区市划定城镇开发边界更大自主权，支持地方构建更加协同的城镇体系。

　　（二）对限制类生态功能区，应以发展绿色产业为主导，加快探索生态产品价值实现机制及其在促进国家重点生态功能区绿色发展过程中的基础性作用。

　　限制开发类主体功能区多为生态脆弱的欠发达地区、群体返贫易发区，长期以来又承担着国土整治、生态环境改善和生物多样性维护的重大职责。基于绿色转型视角，探索如何将资源优势转变为产品优势、产业优势，将资源的比较优势转化为竞争优势，从而形成经济发展的优势，实现群众收入增加和区域综合实力提升，这是其加快实现现代化的必然选择。总体来看，该类地区资源禀赋突出，如生物、矿产、水能、生态环境、民族文化等都是具有比较优势的资源。在产业发展上，应围绕健康养生、低碳环保等市场需求变化，重点对生物、矿产、水能等优势资源开展前瞻性基础研究，并在此基础上形成一批特色产品，培育一批有竞争力的企业，最终形成区域性的优势产业。另一方面，要加快产业融合，挖掘生态资源的多重价值。依托“绿水青山”这一生态系统的存量价值，源源不断地创造“金山银山”态系统带来的流量价值，如生态服务功能提供的农产品、生态旅游等，要探索把“山水林田湖草”这些生态系统要素转化为发展生态农业、生态工业、生态旅游的经济系统要素，加快形成“绿色+特色文化”产业体系。

　　近年来，中央财政持续加大对国家重点生态功能区的转移支付，是国家重点生态功能区脱贫攻坚任务顺利完成、经济社会稳步发展的重要原因。但产业基础薄弱、竞争力不强等问题难以在短期内得到根本破解。为此，应当加快探索市场化运作的生态产品价值实现路径，建立横向转移支付机制、实现生态产品产业化经营、打造具有地域特色的生态品牌，探索具有地方特色的绿色、协调、可持续的经济发展模式，让更多经济发展成果来自市场化运作的生态产品价值实现路径，在实现“绿水青山”和“金山银山”双赢的同时，提高国家重点生态功能区建设的可持续性。

　　（三）发挥人口集聚效应，合理安排优化和重点开发功能区的布局。

　　近年来，城市群、都市圈、中心城市等主要空间载体的发展在促进我国人口和经济同步集聚方面发挥了积极作用。过去主体功能区常把优化开发区和重点开发区作为两种不同的类型，其中一个很重要的前提是认为在我国东部沿海的三大城市群，资源环境承载能力已经达到其上限，未来这些区域的资源供给方面应该维持零增长，通过优化发展的方式来实现产业结构高级化和地域功能提升。而实际上从我国发展的自然地理条件、现实基础和未来潜力来看，东部沿海的三大城市群在推进我国全面现代化进程中，依然起到重点发展的角色。而原先我国确定的内陆重点开发区，由于受资源环境、经济发展和地理区位等一系列的限制，反而更应该走优化发展的道路。未来主体功能区确定的21个城市化区域应该成为支撑我国现代化建设进一步集聚经济要素的重点区域。与此同时，还应响应区域协调发展战略目标要求，在不断集聚经济的过程当中，实现人口的同步集聚。要想实现人口的同步集聚，必须在水土资源、环境容量配置等方面给予一系列的保障，通过建设现代化的基础设施，推动人口与经济的同步集聚，形成集聚中实现均衡的区域经济优化布局方案。

　　（四）注重区域主体功能和非主体功能之间的平衡。

　　主体功能区的划分并非是功能的单一和排他，而是以某项功能为主体兼顾其他功能的协同发展。即对于某一给定的国土空间，主体功能区的划分是明确了其中最主要的一项功能，但并不是说某一区域划定了主体功能就不能再具有其他功能了。例如，城市化地区的主体功能是提供工业品和服务产品，集聚人口和经济，但也必须保护好区域内的基本农田等农业空间，保护好森林、草原、水面、湿地等生态空间，也要提供一定数量的农产品和生态产品。同理，农产品主产区和重点生态功能区，主体功能是提供农产品和生态产品，保障国家农产品供给安全和生态系统稳定，但也允许适度开发能源和矿产资源，允许发展那些不影响主体功能定位、当地资源环境可承载的产业，允许进行必要的城镇建设。在确立区域主体功能定位的同时，也要同时兼顾该区域内其他非主体功能产业的平衡发展。

　　报告声明

　　本报告分析及建议所依据的信息均来源于公开资料，本公司对这些信息的准确性和完整性不作任何保证，也不保证所依据的信息和建议不会发生任何变化。我们已力求报告内容的客观、公正，但文中的观点、结论和建议仅供参考，不构成任何投资建议。投资者依据本报告提供的信息进行证券投资所造成的一切后果，本公司概不负责。

　　本报告版权仅为本公司所有，未经书面许可，任何机构和个人不得以任何形式翻版、复制和发布。如引用、刊发，需注明出处为大公国际，且不得对本报告进行有悖原意的引用、删节和修改。

　　(本文作者介绍：大公国际作为中国国新控股子公司，成立于1994年，拥有独创的评级方法和评级技术，科研成果丰富。)