回顾2022年，我国财政政策在收支两端靠前发力，综合运用财政结余资金和增量财政政策保民生、稳就业，充分释放政策效能拉动投资，以弥补社会需求不足，为保持经济运行在合理区间发挥了重要作用。展望2023年，积极的财政政策将会延续，扩大赤字规模的可能性上升，财政收支结构将有所改善，地方政府债规模仍将维持高位，财政体制改革在预算管理和风险防控等方面不断深化。
2022年财政政策回顾：
今年以来，为应对我国经济发展面临的“三重压力”，积极的财政政策前置发力，通过加大财政支出强度、大规模留抵退税、加快专项债发行等举措支持经济平稳运行，政策红利不断释放，把稳增长放在了更加突出的位置：
第一，财政扩张力度大幅上升，组合财政政策发力明显。一方面，多项增量财政政策落地，主要表现为：组合式减税降费政策纾困效果明显、转移支付和财政资金直达增强地方财政民生保障能力、专项债发行加速助力基建投资稳增长。另一方面，通过调入资金及使用结转结余资金、积极盘活存量资产等方式来增加财政发力空间。今年的赤字率为2.8%，在赤字率的基础上补充跨年度调入资金和使用结转结余资金情况，能够更全面地展现今年积极财政政策的规模。根据预算草案报告，2022年调入资金及使用结转结余资金达2.3万亿元，大幅超过2021年的1.2万亿元，体现了对存量政策工具的及时运用。同时，从支出端来看，1-10月全国一般公共预算支出206334亿元，比上年同期增长6.4%，财政支出规模明显增加，体现了积极财政政策持续发力，保持了支出强度。
第二，减税退税额创历史新高，中小企业、制造业企业收益明显。截至11月，2022年实施的税费支持政策已落实超3.7万亿元，其中最主要的增值税留抵退税已退还税款2.3万亿元，超过此前三年退税额的总和。对于中小微企业来说，受疫情影响，大量企业面临经营困难，减税降费更有利于对实体企业纾困，保主体、稳就业的政策效果更强。工信部近期对2.5万家中小企业进行问卷调查结果显示，通过减税降费举措的实施，92%的中小企业认为企业税费负担有所减轻。对于制造业企业来说，通过留抵退税的方式，有利于设备等前期投入较大的科技企业、制造业减少资金占用，缓解融资压力，增强资本开支意愿，促进产业升级。综合来看，组合式税费支持政策，对提振市场主体信心、稳定市场预期、扩大有效投资、拉动最终消费，从而推动经济恢复发展发挥了重要作用。
第三，充分释放专项债政策效能，助力基建投资稳增长。专项债是拉动投资最直接的政策工具之一，今年以来，各地加快专项债券发行使用，助力基建投资稳增长。其一，从额度来看，2022年安排新增专项债限额3.65万亿元。其中用于项目建设的额度3.45万亿元。在此基础上，8月国常会部署19项稳经济接续政策，又安排了5000多亿元专项债结存限额，要求各地要在10月底前发行完毕。截至10月累计发行新增专项债券发行3.69万亿元，发行使用进度明显加快，有力拉动了有效投资。其二，从投向来看，专项债主要发行领域为基础设施建设、棚户区改造、社会事业等。其中基建类专项债占比约63%，主要投向交通等各类基础设施建设（约占81%），收费公路（7%）、产业园区（6%）、水利项目等。其三，从形成实物量来看，国务院多次要求“资金跟着项目走”，资金拨付进度越快，越要求各级政府提早储备项目，同时将新能源、新基建领域符合条件的政府投资项目纳入地方政府专项债券支持范围，助力新兴产业发展。
第四，中央给予地方财政支持，缓解地方财政收支矛盾。今年经济发展环境的复杂性、严峻性、不确定性上升，超预期因素引发的风险增大。部分地方财政由于收入下滑、刚性支出不减，收支矛盾有所加大。从收入端来看，今年前10月，广义财政收入约为22.56万亿元，同比下降约9.4%。从支出端来看，疫情常态化下，民生支出需求进一步提升。广义财政支出约为29.22万亿元，同比增长约7.4%。综合来看，在疫情常态化发展下，税收收入增速缓慢，政府性基金收入在房地产行业持续低迷的背景下持续下滑，仅非税收入的增长难以补充财政空间，前10个月支出大于收入约6.66万亿元，同比增长约188%，部分地方财政收支矛盾有所加大。面对收入下降的趋势，地方政府一方面以盘活存量资产的方式对财政开源，另一方面中央也给予地方财政大力支持：一是转移支付力度创纪录，2022年中央对地方转移支付近9.8万亿元，增幅为18%，均为历史最高；二是推进财政直达资金机制常态化，2022年资金直达总量约4万亿元，主要用于精准支持基层保居民就业、保基本民生等方面，助力兜牢兜实民生底线。
2023年财政政策展望：
展望2023年，积极的财政政策基调将会延续，需求不足仍是当前我国宏观经济运行的主要矛盾，有效弥补社会需求不足，关键在于进一步提升财政政策效能。预计2023年积极的财政政策将会延续，扩大赤字规模的可能性上升，财政收支结构将有所改善，地方政府债规模仍将维持高位，财政体制改革将不断深化。
一是从财政规模上看，扩大赤字规模的可能性上升。从明年收支两端来看，财政收支矛盾仍较为突出。在收入端，明年财政收入的压力和不确定性仍然存在，2023年可调入的结余资金将明显不足、央行上缴结存利润不可持续、新的减税降费政策有可能继续执行等因素，将对财政收入造成影响；在支出端，如果疫情影响逐渐下降，那么疫情防控相关的支出将会降低，用于经济增长和经济结构性调整的支出将会增加。从宏观杠杆率来看，政府债务与赤字问题的实质在于增长与风险的平衡，过去两年我国的宏观杠杆率并未大幅上行，还有一定加杠杆的空间。
二是从财政结构上看，收入将部分改善，支出向供需两侧协调发力。在收入端，一方面 2022年留抵退税已经基本完成，且多为存量税额，不可持续，明年一般公共预算收入将比2022年有所增加；另一方面，明年地方盘活存量资产力度将进一步加大，推动地方政府非税收入增加，成为财政收入增长的重要拉动力。但是，土地出让收入低迷将继续拖累政府基金收入，地方政府融资平台融资也仍将低迷。在支出端，2022年政策更多是刺激供给端和扶持企业，明年支出将在供给端和需求端协调发力。供给侧方面，明年将继续延长减税降费等优惠政策或出台新一轮帮扶政策；需求侧方面，预计明年政策将会向需求侧有所倾斜，刺激居民消费的必要性有所上升。
三是地方政府债规模仍将维持高位，靠前发力继续推动投资稳增长。从新增限额来看，今年前11个月地方政府债比去年同期增加千亿，创同期历史新高，为保证财政政策的连续性、稳定性和可持续性，预计明年的新增额度将与2022年大抵持平。同时，今年11月初财政部提前下达了各省2023年新增政府债额，便于地方尽早发债，有利于尽快形成实物工作量来扩大有效投资稳增长。从资金投向来看，将继续聚焦国家发展支持领域，以带动重点领域投资需求，依然偏重基建，产业园区、新基建的投向占比可能会扩大。
四是强化财政预算约束的同时，加强风险的防控管理。从预算管理来看，党的二十大报告中提出，健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系。广东、黑龙江等省市已经开展预算管理试点，未来深化预算改革将成为经济发展的重要动力，推动财政资金使用效益最大化、提升财力统筹能力，破解地方财政管理难题。同时，要筑牢安全的底线，我国地方经济发展已积累了较大的债务风险，坚决查处违法违规举债行为，是建立健全省以下财政管理体制，有效管控地方政府债务风险，提高债务资金使用绩效，促进地方经济发展的重要举措。
2023年是全面贯彻落实党的二十大精神的开局之年，12月7日召开的中央政治局会议提出“继续实施积极的财政政策，积极的财政政策要加力提效”，释放出了提高财政效能的积极信号。明年经济形势仍然严峻，对财政政策的要求也更高，财政政策在发力的同时也会更加注重实施效果，财政政策将继续发挥提振消费、引导资本投资，促进经济进一步恢复与增长的重要作用。
(本文作者介绍：大公国际作为中国国新控股子公司，成立于1994年，拥有独创的评级方法和评级技术，科研成果丰富。)
责任编辑：赵思远
新浪财经意见领袖专栏文章均为作者个人观点，不代表新浪财经的立场和观点。
欢迎关注官方微信“意见领袖”，阅读更多精彩文章。点击微信界面右上角的+号，选择“添加朋友”，输入意见领袖的微信号“kopleader”即可，也可以扫描下方二维码添加关注。意见领袖将为您提供财经专业领域的专业分析。
