李奇霖：以人为本与城市群的胜利

　　文/新浪财经意见领袖专栏作家 李奇霖 张德礼

　　新中国以来的城镇化进程漫长而曲折，既有独到经验，也走了不少弯路。政府作为中国城镇化的主导力量，利用户籍制度、土地制度等政策工具干预要素流动，力图更好地处理城乡关系和城镇间关系，但在城镇化得以快速推进的同时，质量不高、和要素流动不匹配等问题日益严峻。

　　近年来中国城镇化的方向有所调整，坚持走“以人为本”的新型城镇化道路，这将使得城镇化呈现更高的质量。而且随着配套改革制度的出台，政府干预将进一步让位于市场规律，让要素在经济规律下得以更自由、更高效地配置，在这一趋势下，要素或将加快向城市群集聚，带动城市群走上更加繁荣之路。

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　　新中国城镇化的三个阶段  

　　（一）1949-1978：低速城镇化

　　改革开放前，新中国的城镇化进程非常缓慢。1949年-1978年间城镇化率从10.6%上升至17.9%，在近三十年的时间里总共仅提升了7个百分点左右。从节奏上看，前十年缓慢上升，后二十年甚至出现了下降。

　　这一时期城镇化进展缓慢的原因有三个：一是户籍制度对人口流动的制约，这是最主要的原因；二是受制于落后的工业化水平，城市对农村人口的吸纳能力有限；三是政治因素的扰动。

　　从户籍制度来看，1949年到1958年间，新中国的户籍管理制度并未对公民的自由迁徙提出实质性约束，因此大量的农村人口涌向城镇，导致了城镇粮食供给困难、农村劳动力缺失等严重问题。

　　1958年，《中华人民共和国户口登记条例》出台，标志着城乡统一户籍制度正式确立。一方面，在“户粮挂钩”的体制下，粮食按计划销售，未获得城镇户口的居民无法获得粮食供应，使得农村人口不敢贸然进城。另一方面，在严格的户籍管理制度下，农村户口向城市的迁移受限颇多（例如1962年公安部提出“要严格控制农村人口迁入城市”）。因此，20世纪60年代后的城镇化基本陷入停滞状态。

　　再从城市工业化水平来看。建国初期我国东北、华北部分能源型城市发展较快，“一五”计划（1953-1957）期间，武汉、太原等一批新兴工业城市力量也在壮大，这吸纳了大量农村劳动力转移至城市工业部门，此时的城镇化也主要围绕这些重工业城市展开。此后1958年-1960年“大跃进”、“全民大炼钢铁”等运动使得这一时期城镇化率出现了一次小跃升。

　　但建国初期工业化水平偏低，对农村劳动力的吸纳程度有限，城市粮食供给也难以匹配人口流入。1958年苏联停止对中国工业化援助，加上三年自然灾害，20世纪60年代中国国民经济和工业化进程严重受挫，对城市发展造成了较大影响。

　　最后从政治因素来看。1964年后为了保护国防安全，开展了“三线建设”，工业布局逐渐分散，大量工业设施迁往中西部地区，大城市发展停滞。此后10余年的时间里，城市工业基本陷入瘫痪状态，大批知识分子上山下乡和干部下放，中国城镇化进程反而出现了倒退。

　　根据城镇化率，可以将改革开放前的中国城镇化分为两个阶段：一是20世纪50年代的城镇化率以年均0.78个百分点的速率稳步提升；二是20世纪60、70年代中国的城镇化速度明显放缓，甚至呈现缓慢下降态势。和第二阶段对应的是落后的工业和服务业发展水平，非农就业人口比例基本稳定在20%左右的低位水平。因此，总体上来看，改革开放前中国仍然属于比较典型的乡土社会。

　　（二）1978-1993：农村城镇化

　　1978年改革开放后，政府对原有政策进行了一系列调整。

　　首先进行的是农村联产承包责任制改革。此举一方面取代了之前实行了20年的农村人民公社体制，使得农村剩余劳动力得以自由流动；另一方面，农业体制改革调动了广大农民的生产积极性，粮食产量得以大幅提升，生产力解放后农业过剩劳动力的问题逐渐暴露。

　　但在改革开放初期，出于对有限的城市就业岗位、住房等方面的考量，政府对农村人口进入城市仍然维持了较为严格的限制。例如1978年公安部要求“每年批准从农村迁入市镇和转为非农业人口的职工及其家属人数不得超过非农业人口数的1.5‰”。1981 年底国务院也专门发布通知要求严格控制从农村招工，并要求认真清理企事业单位使用的农村劳动力。

　　虽然1980年后政策在不迁移户口的人口流动方面有所放松，但农村人口进城仍然存在“需得到许可且要持证经营”等诸多条件。农村劳动力逐渐过剩，但是进城的道路又困难重重，这就使得部分过剩劳动力开始在本地开展非农业活动。

　　与此同时，随着技术进步以及交通条件改善，城市现代工业的一些要素开始转移到了农村，比如城市淘汰的二手设备、退休的国企技术人员，这为改革开放后农村工业化提供了初始动力。庞大的农村人口也为那些价格低廉但品质较差的工业产品提供了广阔的消费市场。

　　因此，20世纪80年代乡镇企业大规模涌现，乡镇企业数从1980年的142万家，快速扩张到1990年的1850万家。随着乡镇企业崛起，农村人口“离土不离乡，进厂不进城”、“亦农亦工”的现象非常明显，部分地区如珠三角、苏南地区的乡镇经济开始崛起。

　　农村工业化趋势下，部分农村的非农活动愈发活跃，产业也逐渐聚集，因此产生了所谓的“农村城镇化”现象，即许多农村升级成为了小城镇。1984年，国家试行新的市镇建制标准，规定县级地方政府所在地以及乡政府驻地非农业人口超过两千人，或全乡总人口超过两万人，乡政府驻地非农业人口占比超过10% 的都可实行撤乡建镇，实行镇管村的体制。

　　1984年，中国的“乡”数量共有85290个，而到了1995年仅剩下29502个，“镇”的数量则从7186个增长至17532个。相较之下，“市”和“县”的数量变化较小。不过2000年后，“镇”数量的增长就明显放缓了。

　　从1987年的1%人口抽样调查中披露的人口流动数据，可以看出这个时期的城镇化特征以农村人口向小城镇转移为主。1982-1987年间的流动人口主要是农村人口（乡）流动（占比约为68%），而“乡”的迁出人口中，最多的去向是“镇”（占比41%），其次是“市”（占比33%），最后是其他“乡”（26%）。

　　在农村工业化以一种超预期的形势快速发展时，学界也对以小城镇为主的城市化道路颇为认可。上世纪80年代初到90年代中期，学界的主流论调为支持小城镇论，即认为应当积极发展小城镇，走适合中国国情、具有特色的社会主义城镇化道路，比如著名学者费孝通在1983年“江苏省小城镇研究讨论会”上便主张中国要走小城镇模式。

　　小城镇介于城市和农村之间，是中国城乡关系的纽带。一方面，小城镇有效地解决了农村闲置资本以及剩余劳动力问题，促进了当地经济发展。另一方面，这种形式的城市化并未给地方政府带来较大的社会成本和福利负担，因此成为了两全其美的选择。

　　这种改革开放后以小城镇为主的独特城市化模式，也是国外舶来的“城市化”概念在中国经常被称为“城镇化”的主要原因。

　　这种模式在实践中快速推进后，户籍制度改革和顶层设计也开始自上而下地予以响应。1984年“自理口粮”户口政策实施，在城乡户籍制度的约束下，率先打开了一道口子，允许部分农村人口通过“自理口粮”户口的形式成为小城镇的“准城镇居民”。“七五计划”（1985-1990）和“八五计划”（1990-1995）中，均提出要“坚决防止大城市过度膨胀，重点发展中小城市和城镇”。

　　（三）1994-2013：土地城镇化和人口加速流动

　　1994年后，中国的城镇化出现了新特征。一方面，“土地城镇化”现象越来越突出；另一方面，流向大中城市人口以及跨省流动的人口规模不断扩大。

　　首先是土地城镇化现象，这一现象与土地财政密不可分。1994年分税制改革后，地方政府财权大幅上收中央，但是支出责任反而在不断增加。在紧张的财政压力下，地方政府必须寻找其他的财政收入渠道——而土地出让金就是极佳的财源之一。

　　1988年，我国正式确立了土地有偿使用制度，这为地方政府征用农村土地以及进行土地的开发与出让创造了条件。1996年第一家土地储备机构（主要业务为“征购、储备、供地”）在上海成立，而后2002年“土地招拍挂”制度建立，使得土地一级市场和二级市场逐步发展，并规范、完善起来。

　　而自土地有偿使用制度建立后，地方政府实际上牢牢垄断了土地一级市场，并可以通过在二级市场出让土地，获得巨额的土地出让金，进而补充财政收入。随着各地土地出让金的持续攀升，土地出让金与地方公共财政收入的比例，从2000年的9%大幅上升到2010年的68%。

　　在这种高度依赖“以地养财”的模式下，地方政府通常会选择低价征用农村土地，然后再以高价出让。地方政府获取土地的方式一般有两种，第一种是盘活存量城市土地，例如拆迁旧城区、棚户区改造等，交易费用相对较高。另一种则是通过征收郊区或农村的集体土地，在原有土地制度下，是按照被征收土地的原用途给予补偿，征收土地的成本交易费用相对较低。因此在实际操作中，地方政府更倾向于第二种方式。

　　在这种情况下，容易造成城市土地无节制地扩张，土地城镇化的特征非常突出。在21世纪初期的城市建设热潮下，2000-2010年城市建成区面积从2.24万平方公里增长到4.01万平方公里，相当于在短短10年间，将过往几百年形成的城市土地规模扩张了接近一倍，远快于该时期城镇人口的增长速度。

　　与此同时，人口流动新趋势出现。随着90年代中期分税制改革、国有商业银行改革等大量政策调整，乡镇企业所享受的政策优惠不再，乡镇企业快速没落，这推动了人口流向大中城市。

　　在1994年前的财政包干体制下，地方政府有充足动力兴办乡镇企业，给予的财税、资金支持也非常多。但1994年分税制改革后，地方税收大部分被中央抽走，地方对乡镇企业的扶持积极性大幅减弱，税收杠杆运用能力也明显下降。此外，1994年的国有商业银行改革也削弱了乡镇企业可以享受到的金融资源。

　　乡镇企业在失去了“地方政府扶持”这一最主要的发展动力源后，被直接推向竞争市场。而随着1992年邓小平南方讲话后，民营企业和外资企业不再被歧视，数量快速增长，乡镇企业由于其先天性的产权缺陷、经营弊病，几乎无法抵御来自民营企业和外资企业的竞争，因此许多乡镇企业便就此走向衰败。

　　1994年乡镇企业约为2494万个，达到阶段性顶峰，而后数量大幅减少。

　　此外，受所有制改造影响，乡镇企业大面积转变为个体、私营企业，因此在数据层面明显减少。而在改制后，乡镇企业就不再承担原有的解决农村就业这一历史使命了，大量乡镇企业内的员工被辞退，这也客观上迫使人口流向城市。

　　同时，1994年粮票、油票等定量供应制度基本退出了历史舞台。这一制度变革使得入城居民可以自由购买粮食，而不用像之前一样受“户粮关系”的严格限制。户籍制度对人口流动的束缚变小，受这一因素影响，人口流动规模也开始加速扩大。

　　值得注意的是，这段时期人口流动呈现出了一些新特点：

　　第一，人口向大城市的集聚效应愈发明显。1995年-2010年，400万以上人口规模的特大城市的非农业人口占所有城市非农业人口比例明显提升，而30万以下的小城市人口占比则明显降低，这一定程度上反映了大城市的人口扩张情况。

　　第二，跨省流动的人口规模也在逐渐扩大。从总体的流动人口规模来看，2000 年我国流动人口为1.02 亿人（约占总人口的8.2%），2010年则大幅增长至2.21亿人（约占总人口的16.5%）。其中跨省流动人口规模从3700万扩张至8614万人，增长了一倍之多。

　　不过，各省的农村户籍人口流动情况差异较大。中部地区如安徽、江西、河南、湖南等地，大量农民前往东部城市务工。从下表中数据可以看出，截至2010年，上述地区流向省外城市的农村户籍人口，远多于流向省内城市（蓝底色区域）。

　　而相反的，经济发达的东部省份如广东、江苏、浙江、福建、山东等，农村户籍人口更多地流向省内城市，其中广东省最为突出，其流向省内城市的农村户籍人口约为流向省外城市的30倍。

　　我们也可以从农民工数据的变动来简单观察中国整体的人口流动趋势。农民工具体指“从事非农活动半年以上的农村户籍劳动力人口”。2010年中国农民工数量约为2.42亿人，其中本地农民工（在户籍所在乡镇内从业）约0.89亿，外迁农民工（在户籍所在乡镇外从业）约为1.53亿，后者属于流动人口范畴。截至2010年，外迁农民工约构成中国流动人口中的70%。

　　全国农村人口的省内流动和跨省流动比例基本持平，但各区域的情况存在显著差异。2011年，全国外出农民工流向省内占比约为53%，流向省外占比约为47%。分区域来看，东部以省内流动为主（省内流动占83%），中部和西部则以跨省流动为主（跨省流动占比分别为67%和57%）。这很明显与区域经济差距密切相关，经济越发达的地方，吸纳农民工越多，仅珠三角、长三角两地就吸纳了农民工人数的43%。

　　再从农民工流入的城市类别来看，地级及以上城市居于更主要地位。2011年全国农民工就业区域中，地级市及以上城市占比高达65%，其中直辖市、省会城市和地级市分别为10%、21%、34%。另外，在农民工省内流动中，“县外省内”（62%）高于“乡外县内”（38%），东中西部地区情况类似，这也说明农村人口更多地流向地级及以上城市。

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　　中国城镇化存在的问题  

　　（一）过往城镇化战略的总结

　　在探讨中国城镇化存在的问题之前，我们先基于历史简单总结一下1994-2013年间的中国城镇化模式。

　　某种意义上而言， 该时期城镇化的主导力量是政府。有两个关键问题需要处理，一是如何协调城乡关系，二是如何协调大中小城市和小城镇之间的关系。政府有两个关键的政策工具，一是土地管理制度，二是户籍制度，这两者影响了土地、劳动力两类要素在城乡之间、大中小城市之间的流向和配置。

　　从城乡关系来看，政府利用上述两类政策工具，形成了“以乡补城”的城镇化格局。

　　土地制度保障了地方政府可以低价征用农村土地，将其转变为城市建设用地，可以作为工业用地低价转让，招商引资吸引产业集聚，进而做大城市GDP，也可以作为商业用地和住宅用地高价转让以获得巨额土地出让收入。这使得地方政府有充足动力、也有权利征用农村土地，进而推动了土地城镇化。

　　政府通过出让土地或抵押土地，获得土地出让金或抵押融资后，能够开展城市基础设施建设，保障土地继续升值，进而形成一套完整的土地财政运作模式，土地城镇化和土地财政紧密结合。

　　与此同时，城市产业集聚带来就业机会增多，城市基础设施完善使得居民生活更便利，这会吸引更多的农村人口流向城市。但是由于户籍制度的存在，农村人口只能以劳动者、生产者的身份参与城市建设中，无法实现真正的市民化，享受不到与城市居民同等的社会福利与保障方面的待遇。因此，对地方政府而言，通过这种方式吸收劳动力进入城市，所须付出的成本代价是非常低的。

　　在这一过程中，土地、劳动力要素向城市集中，但农民损失了一部分土地增值收益，也丧失了市民化后可以享受到的福利待遇，因此这更近似于是一种“以乡补城”的发展模式。

　　再从城市间关系来看，政策基本上延续了上一个阶段的思维惯性，仍旧遵循的是限制大城市、积极发展中小城市和小城镇的发展思路。1998年中共中央在《关于农业和农村中若干重大问题的决定》中正式提出了 “小城镇、大战略” 的战略，在“十五”计划（2000-2005）中也强调要着重发展小城镇、积极发展中小城市。

　　在十一五规划（2005-2010）中尽管政策开始逐渐调整，并且提出“坚持大中小城市和小城镇协调发展”以及建设城市群，但仍然坚持鼓励农村人口进入中小城市和小城镇定居，而要求大城市控制人口过快增长，同时该时期的城市群建设缺乏明确思路。

　　此外，无论从户籍制度来看（21世纪初率先全面推开小城镇户籍改革），还是从土地管理来看（用地指标更多向小城镇、中小城市倾斜），这段时期的政策重点均落在发展中小城市和小城镇。

　　（二）过往城镇化模式存在的问题

　　1、耕地资源的减少与浪费

　　在对土地财政的高依赖以及招商引资的政绩诱惑下，地方政府不断地向农村征用土地、再出让土地，经营城市的冲动超过了城市发展的客观规律。

　　由于城市所在地区多处平原地带，因此城市过度且粗放式的外延扩张，势必会大量挤占耕地。根据许丽丽等人（2015）的计算，2000-2010年间，全国耕地转入面积约4.26万平方公里（方式主要是草地、林地开垦），耕地转出面积约8.48万平方公里，是转入面积的两倍左右。

　　而在所有的耕地转出方式中，城镇建设占用面积约为4.37万平方公里，占比高达50%左右（其他耕地转出方式包括还林、还草等），说明有大量耕地转为了城镇建设用地。

　　与此同时，这些城镇建设占用耕地中75.3%适宜农业耕作，而新增耕地只有45.8%适宜农业耕作。这就意味着耕地不仅在数量上逐渐减少，在质量上也有所下滑。

　　从全国各省市情况来看，一个比较明显的特征是，中东部地区城镇建设占用耕地占转出耕地的比例相对更高，大多在60%以上，江苏、安徽、山东等省份的城镇建设占用耕地面积则明显更多。而与此同时，中东部地区适宜的、优质的耕地占比也相对较高，这意味着这些地方的城镇化建设将不断地侵占良田，并且越来越难利用其他方式转入耕地以实现耕地平衡。

　　此外，部分地区的土地违法占用问题也比较严重。根据2009年度土地卫片执法检查反应的情况，部分市、县违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例超过15%，失地问题较为严峻。

　　再从农村角度来看，由于人口的半城镇化现象，许多农民前往城市只是打工赚钱，而不会定居于城市，有较大比例的农民会选择之后再回到农村。

　　这就导致了两个问题。一是“两头占地”问题，即农民工在城镇的生活需要占地，但其在农村的宅基地也需要占地，而后者往往居住不足甚至常年空置，这浪费了农村土地资源。

　　二是耕地闲置问题，农民一旦入城务工，耕地又没有进行有效流转，那么就会导致耕地撂荒，而缺乏耕地整合，又不利于实现规模化经营以提升农业生产效率。

　　根据西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心的调查结果显示，2011年全国耕地中有13.5%存在闲置，2013年该数据则上升到了15%。同样地，宅基地闲置问题也非常严重，并且到了近期也没有明显改善，根据2019年社科院发布的农村绿皮书报告，2018年农村宅基地空置率达10.7%，样本村庄房屋空房率最高甚至达到了71.5%。

　　这种大比例的农村土地闲置现象也造成了资源浪费。如果能够推动人口的城镇化，并有效地促进耕地流转，或将部分闲置的宅基地复垦为耕地，能够一定程度上腾出更多的耕地资源。

　　2、城市土地利用效率低下

　　理论上而言，城市建设用地的经济效率会高于农用地，因此在一定程度上牺牲耕地，以补充城市建设用地，其实是合理且更集约的。

　　但问题在于，许多城市建设用地的利用效率极低，甚至成为未利用的荒地，又或者是地方政府盲目建设大马路、大广场，追求政绩工程和面子工程。这种低效的、粗放式的城市扩张模式进而引发了一系列问题。

　　全国各地大肆兴办的开发区，是城市盲目建设的重要标志之一。21世纪初，开发区“圈地”之风盛行，截至2006 年，我国国家级和省级开发区数量达到了6800余个。开发区的规划面积接近3.86万平方公里，而彼时全国的城市建成区面积仅有3.37万平方公里。（而后虽经过2006版《中国开发区审核公告目录》调整，国家公示的开发区数量减少至1568家，规划面积压缩至9949 平方公里，但从之后实际建设情况来看，开发区仍然在迅速扩张。）

　　开发区热的本质原因在于：在GDP锦标赛的激励下，地方官员为了获得政治晋升，快速做大经济规模，会非常热衷于“征地→建设开发区→招商引资”这条捷径。

　　因此大大小小的市、县为了推动经济发展，也模仿大城市，建立自己的开发区。以湖北省为例，2012年湖北的80个县级中小城市中，63个城市拥有自己独立的开发区，并且不少城市同时拥有多个开发区。

　　然而许多开发区的土地利用非常粗放。从2010年90个国家级开发区来看，东部（47个）、中部（21个）、西部（22个）经开区的单位面积GDP产值分别约为11.4/12.0/9.3亿元/平方公里，这意味着经济更发达、土地更紧张的东部地区，在开发区土地利用效率上，甚至低于中部地区，经济欠发达的西部地区则明显更低，与地级以上城市的平均水平差距并不算大。

　　上述还只是国家级开发区的情况，一些省级开发区以及县市级开发区，囿于城市经济发展水平，对产业的集聚力度不足，其开发区、工业园区的土地利用效率将会更低。人民网在2015年曾报道，安徽省淮北、阜阳、亳州等地的工业园区的土地成片荒废，甚至任由种麦、放羊。

　　这是因为政府为了招商引资，会倾向于以较低的价格，乃至免费出让工业用地（地方政府高价出让的往往是商业、住宅类用地），因此企业自然会选择多拿地，一方面可以为未来扩产预留土地，一方面可以获得更多土地抵押贷款。但是企业现有的生产能力、投资强度其实并不匹配其所占有的土地，因此导致大量土地其实处于闲置状态。

　　与此同时，许多开发区由于规划欠妥、布局盲目，还引发了比较严重的环境污染问题，相关的媒体报道也屡见不鲜。2010年，中华环保联合会对我国9个省市区的18家工业园区进行了实地调研，发现这18家工业园区均存在不同程度的污染问题，其中所有的园区均涉及水污染，有14家涉及大气污染，有3家涉及固体废弃物污染。

　　粗放式的城市扩张，一方面带来的产业聚集性和经济效率不足，回报率偏低，另一方面，为了配合城市扩张，又不得不开展道路、水电等公共基础设施的重复建设，这些均需要更多的资金来维持。

　　因此，这种城市扩张模式实际上加剧了地方政府举借债务的倾向。常晨和陆铭（2017）的研究发现，各地城投债的发行量与新城规划面积具有比较明显的正相关性，中国大规模、低密度的城市扩张推高了地方政府负债率，而且这一现象在人口流出的中小城市、中西部地区更为显著。

　　3、市民化进程滞后

　　由于户籍制度的限制，农村户籍人口的市民化进程明显滞后。改革开放以来，户籍人口口径下的城镇化率与常住人口口径下的城镇化率正在快速拉大，到了2014年已达18个百分点。

　　而这一差距背后所隐藏的问题也越来越明显地暴露出来。

　　第一，我国的人口红利正在消失，农村劳动力从无限供给变为有限剩余，依靠廉价劳动力推进城镇化的做法难以为继。

　　2010年后，中国劳动力人口占比在达到顶峰之后开始逐年下滑，总抚养比开始逐年上升，人口红利不再，取而代之的将是越来越严重的老龄化问题。

　　与此同时，农民工平均年龄的上升、农民工资的快速上涨、以及东部地区多次出现的“用工荒”，意味着劳动力无限供给的情况已成为过去式。

　　2008-2018年间，30岁以下的年轻农民工人数比例从46%下滑至28%，而50岁以上人数比例则从11%大幅上升至25%，说明能够转移的年轻农村劳动力越来越少了。同时农民工工资从1340元/月增长至3721元/月，增幅高达178%，劳动力价格在快速上升。但尽管如此，东部发达地区还是多次面临较严重的“民工荒”问题。

　　而随着人口红利消退、农村可转移的过剩劳动力逐渐减少，城市再以低成本吸纳劳动力资源的能力会不断弱化。如果不推进农民工市民化进程，保障农民工权益和待遇，城镇化进程可能会遭遇挫折，劳动力要素配置也可能会面临扭曲。

　　第二，农民工未实现市民化，能够享受的福利待遇非常有限。同时也缺乏真正的城市归属感，导致这部分人群更倾向于压低在城镇的消费水平，消费潜力很难得到释放，加剧了内需不足的问题。

　　根据《2013年全国农民工监测调查报告》， 2013年间外出农民工参与社会保障的比例尽管较2008年有所提升，但绝对值仍较低。其中参加养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险、生育保险的比例分别只有16%、29%、18%、9%、7%。

　　有许多农民工在城市从事高风险和高体力强度的工作，而缺乏足够的社会保障，使得其往往很难应对较高的健康安全风险。农民工居无定所、工作不确定性较高，还面临着较严重的养老安全风险、职业风险、住房风险等，因此会最大限度地压缩当期消费支出，增加预防性储蓄。

　　此外，农民工往往缺乏真正的城市归属感，缺乏良好的社交关系，因此在城市的消费场景也比较有限。更多的农民工往往只是在城市赚一份钱，然后寄回农村家庭，尽管这可能会提升整个家庭的消费水平，然而相较于城市，农村家庭的消费水平仍然是明显偏低的。

　　国务院发展研究中心课题组对2007年不同收入组农民工消费情况的调查分析显示，农民工的消费倾向（消费支出占收入比重）基本在50%以下，其中最低收入组农民工的消费倾向为52%，而最高收入组的平均消费倾向仅为30%，平均消费倾向仅为36%，而城市居民的消费倾向基本在70%以上。

　　此外，农民工的恩格尔系数基本在50%以上，即便是高收入组的农民工也高于城镇最低收入户，两者的消费结构存在明显差异。除了刚性的生活需求支出以外，农民工基本没有其他的额外消费。

　　而需求不足，正是当前制约中国经济增长的重要因素之一。随着农民工入城，过剩农业劳动力转入工业，中国的工业生产能力大幅提升，并跃居为世界工厂。但在供给能力大幅提升的同时，需求没有跟上，就会引发经济系统的潜在内部矛盾。如果我国继续沿着过往的城镇化道路前行，那么内需不足、产能过剩的压力将越来越大。

　　近年来外需低迷，更凸显了内需的重要性。21世纪初中国加入WTO后，中国对外出口规模迅速扩张，外需表现较好。然而，2008年金融危机爆发以来，全球经济受严重冲击，海外需求走弱。再加上近年来贸易保护主义抬头、中美贸易摩擦升温，以及2020年新冠疫情对海外经济的负面冲击，未来外需保持低迷可能会成为大概率事件，内需的重要性将更显著。

　　第三，伴随着农民工未市民化而来的，还有城市治理问题，以及越来越严重的农村留守儿童、妇女和老人问题，这些问题的积攒容易引发社会矛盾。

　　农民工在城市生活缺乏身份认同，并且时常有强烈的“被剥夺感”。作为城市里带有边缘化色彩的特殊群体，相较于城镇居民，农民工在受教育水平、社会交往、经济条件方面都处于明显劣势。并且由于被排斥在社会保障体系之外，心理容易产生不平衡，再加上农民工的工作时间往往过长，导致身心压力过载。

　　此外，农民工进城务工的工作并不稳定，并且劳资矛盾时有发生。许多用人单位随意克扣农民工薪酬、延长工时，面对这些问题，农民工由于文化水平不高，甚至难以通过维权途径保障自身的基本权益。

　　另一方面，受户籍制度束缚，对于农民工家庭而言，城市公共资源和服务壁垒尚存，因此农民工多为“候鸟式迁徙”模式，这就使得农村形成了庞大的留守群体。

　　大量的农村留守儿童、妇女、老人也构成了严峻的社会问题。民政部2015年的统计的数据显示，中国农村留守儿童超过6000万、留守妇女约有4700多万、留守老人约有5000万，这些留守人员在生产、生活方面会遇到很大的困难。

　　4、大中小城市资源错配

　　除了城乡矛盾之外，另一问题在于大中小城市之间的资源错配。

　　在上文中我们提到，政策更倾向于发展中小城市，因此无论是户籍政策和土地政策都向中小城市倾斜，但是受经济规律支配，人口向大城市的自主流动是很难抑制的。因此从结果上来看，政府只是更多地限制了土地资源流向大城市。

　　人口流向大城市，但是土地供给却主要朝着中小城市配置，这就形成了不同城市之间的人口、土地资源的错配。

　　基于对《中国城市建设统计年鉴》所披露的城市人口和土地数据的计算，2006-2013年的超大特大城市人口增量占所有城市增量的比重高达41%，即意味着城市新增人口更多地出现在大城市，但是其建成区面积增量占比仅只有13%，更多的新增土地供给实际上出现在II型大城市以及中小城市。

　　大量人口涌入北上广深等大城市，但是这些城市的土地供给却相对受限，这就使得“大城市病”仍然无法避免。

　　一是房价激增，人口大规模流入大城市，对于住房的需求越来越高，而城市本身受限的土地供给无疑造成了住房紧缺，进而带动了大城市房价攀升，其中又以北上深等一线城市最为显著。

　　二是交通拥堵和通勤时间延长，城市人口膨胀和机动车需求的快速增长，与有限的道路资源之间形成矛盾，而不够合理的城市规划更是加重了交通拥堵以及通勤时间过长的问题，这均导致居民的出行时间成本大幅增长。

　　以2015年为例，高德地图数据显示，北京高峰拥堵延时指数高达2.06，平均车速为22.61公里/小时，这意味北京驾车出行的上班族通勤要花费畅通下2倍的时间才能到达目的地，拥堵时间成本全国最高。而上海、广州、深圳等大城市的拥堵指数也均排名前十。

　　而小城市、小城镇则由于建成区人口密度偏低，经济效率不高。导致资源普遍利用不够集约。

　　大量的土地供给下，一方面小城市的房地产实际上供过于求，积压了大量库存。另一方面，小城市的单位土地面积产值远不及大城市，小城市占用太多土地实际上折损了整体效率。

　　此外，小城市由于人口密度不足，导致规模效益很难实现。很多基础设施例如道路、水电、环保设施等往往需要有足够高的人口规模和使用频次才能实现其经济性。

　　3 

　　2014年至今：“以人为本”的新型城镇化  

　　正如我们在上文中所言，中国城镇化战略包含两个层面，一是如何安排城乡关系，二是如何安排大中小城市之间的关系。20世纪90年代以来的城镇化战略安排，在上述两个层面都存在缺陷。

　　第一，从城乡关系来看，基本是“以乡补城”战略，放松对土地、劳动力等要素流向城市的束缚，却对农村人口市民化加以限制，使得城市得以低成本地发展和扩张。

　　但是这一模式的弊病也越来越明显，由于土地城镇化快于人口城镇化，进而带来了耕地资源的浪费、城市建设粗放、内需不足、社会矛盾加剧等问题，在人口红利消退、土地资源日益紧缺的情况下，未来“以乡补城”的模式将难以为继。

　　第二，从城市间关系来看，政策思路大致可以概括为“限制大城市人口扩张，积极发展中小城市和小城镇”，户籍政策、土地管理政策也随之向中小城镇倾斜。

　　但受经济规律支配，在现实中依旧是“人往高处走”，人口向大城市聚集是大势所趋，导致过往的城市化战略的实施效果不及预期。并且，由于政府扭曲了人口、土地等资源的合理配置，反而降低了经济效率。

　　那么未来究竟应该走何种城镇化道路，才能既高效、又有序地推进中国城镇化进程呢？

　　（一）城镇化战略的转变

　　2014年《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》的颁布是中国城镇化进程中一个重要的转折点。

　　第一，该规划中突出了“以人为本”的城镇化原则。一方面，加快人口城镇化，有序引导人口流动以及农业转移人口的市民化，并稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖；另一方面，放缓过快的土地城镇化步伐，保障农民利益，保护耕地资源，严格控制新增城镇建设用地规模，提高用地的集约程度。

　　“以人为本”的新型城镇化模式，是对过往扭曲的城乡关系的一种修正。通过贯彻这一原则，能够弥合当前中国土地城镇化和人口城镇化之间的落差，避免相关问题进一步发酵和恶化。

　　第二，该规划中强调了“以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展”，这一建设思路，这是对城市间关系处理思路的一次重大调整。2015-2019年间，从京津冀规划纲要到粤港澳大湾区规划纲要颁布，此中共有11个城市群相关规划陆续获得批复。

　　过去以单点城市为主的城市化道路，无论是主张发展小城镇还是大城市，都会落入某种局限性之中。如果政策一味向中小城镇倾斜，会造成资源错配问题，但纵容大城市人口肆意扩张，又有可能会加剧“大城市病”以及区域发展失衡问题，陷入与拉美国家类似的城市发展困境。

　　而城市群（或者称之为都市圈），作为一种新的空间形态，将城镇化建设的维度从“点”上升成了“面”。通过推动城市间有效协同，能够在进一步释放大城市增长潜力的同时，发挥其辐射作用，带动相关中小城市的发展，实现真正的大中小城市协调发展。

　　城市化战略的转变，背后其实意味着政府角色定位的转变。过去，政府为了控制城乡关系、大中小城市关系，实质上是利用有形的手直接干预了资源配置，这造成了要素配置扭曲问题，上文中所提到了种种问题的根本原因即在于此。

　　而在当下，政府所发挥的功能，其实更多地是要为要素流动扫除障碍，让市场在劳动力资源配置、土地资源配置中发挥更主要的作用。

　　在要素流动更顺畅的情况下，资源会更进一步向城市群集聚，城市群内部各城市间的要素分配和协同也将更有效率。这一市场结果与政策的主要目标是相契合的。

　　（二）配套政策的调整

　　城镇化战略思路的调整，落实到相关政策上来看，最主要的仍然是户籍制度和土地管理制度改革。

　　首先来看户籍制度。2014年，国务院颁布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，主要在两个方向上作出了调整：一方面，是加大非户籍人口在城市落户推进力度，另一方面，是推动农业转移人口以及其他城市常住人口享有平等的基本公共服务。

　　目前，城市落户限制正在大幅放宽。2016年《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》颁布，要求在“十三五”期间，加速破除城乡区域间户籍迁移壁垒，户籍人口城镇化率年均提高1个百分点以上，年均转户1300万人以上。为此，需要进一步拓宽农业转移人口的进城落户通道。

　　再结合2018年、2019年的新型城镇化建设重点任务来看，不单单是中小城市，大城市的落户政策也呈现出明显的松绑趋势。

　　对比两次《重点任务》的内容可以看出，2019年中小城市和建制镇的落户限制已陆续取消，而在此基础上，大城市的落户条件也在边际松动。其中II型大城市全面取消落户限制，I型大城市全面放开落户条件，尤其值得注意的是，对于特大超大城市，政策首次提出了“大幅增加落户规模”，相较于2018年，这些表述更为积极，释放了大城市的落户限制可能会进一步松绑的政策信号。

　　但即便争取了1亿人口落户城镇，仍然还剩下1亿多的流动人口。而为了保障未落户的城镇常住人口也能享受到基本公共服务，2014年《关于进一步推进户籍制度改革的意见》颁布后，中国统一了城乡户口登记制度，并全面实施居住证制度，以此作为当前户籍制度下的一种合理安排。

　　2016年初，《居住证暂行条例》正式施行。根据《条例》规定，公民到非户口所在城市居住半年以上，符合有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的，可以申领居住证。而持有居住证的公民，可以享受城镇基本公共服务（持有所在城市户口的则可以享受公共服务）。

　　基础公共服务与公共服务之间仍然存在差距，由于各地区的具体规定不同，差距也有大有小。例如对于北京而言，北京居住证无法申请保障性住房，子女无法在京参加高考，而这些都是北京户口独有的权利。

　　不过总体而言，持有居住证的居民比持有暂住证时期拥有了更多基本公共服务和便利的权利，与之前城市非户籍人口福利待遇明显不足的情况相对比，已经有了很大进步。再者，随着居民在某城市持有居住证的时间越长，以及未来政策的逐步优化，居住证所享受的公共服务待遇，和户籍人口的差距预计将逐步缩小。

　　其次是土地管理制度改革，这也是城镇化战略调整的重要组成部分。在分析近年来的土地改革趋势之前，我们先对较为复杂的中国土地类型进行一下简单梳理。

　　中国土地类型有两类划分标准。一是按照所有权，可划分为国有土地和农村集体所有土地，前者主要包括城市市区土地，后者主要包括城市郊区和农村土地。二是按照用途，可划分为农用地、建设用地和未利用地，农用地主要包括耕地、林地、草地等，建设用地包括城市住宅类用地/宅基地、国有/集体经营性建设用地以及公益类和基础设施类用地。

　　土地管理制度改革，即是在调整两个关系，一是城市（国有）土地和农村（集体）土地之间的关系，二是农用地和建设用地的关系。有两个主要改革方向，一方面是改计划配置为市场配置，另一方面是将审批权力由中央下放到地方。

　　自2015年开始，农地改革三项试点工作（征地制度改革、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革）在33个试点县（市、区）开展，不同地区对不同形式的农地改革都各自进行了有益的探索和尝试。

　　经过了3年试点工作后，2018年农地改革三项试点工作总结报告出炉，并基于试点情况归纳出了相关经验建议，进而在2019年对《土地管理法》进行了重新修订和规范。

　　第一，从土地征收制度来看，主要是进一步保障农民权益。新土地法首先是将征地范围明确缩小至六种情形，限制了政府滥用征地权；其次是提高了征收补偿的标准，更好地保障了农民利益；此外还规范了征地程序，将征地批后公告改为征地批前公告，并保障农民的知情权、参与权和监督权。

　　第二，从农村宅基地制度来看，主要是缓解农村宅基地被闲置浪费的情况。新土地法打破了原有“一户一宅、无偿分配、面积法定、不得流转”这一较为苛刻的制度，允许人均土地少、不能保障一户一宅的地区，在农村村民自愿的情况下，通过其他方式保障其户有所居，例如通过农民自愿“上楼”等方式，提高土地利用效率。

　　第三，也是对于城镇化而言影响最为深远的一点，即集体经营性建设用地入市。

　　在旧土地法中明确规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地，必须使用国有土地”，因此根据旧法，如果地方政府要使用集体经营性建设用地，需要先征收为国有土地，然后才能使用。（不过2004年后，集体土地流转政策已经通过其他相关规定实质上放松）

　　而新土地法打破了这一“先征收后使用”的模式，使得符合条件的集体建设用地和国有建设用地得以直接同权同价同等入市，在法律层面上，为城乡统一的建设用地市场建设扫除了制度障碍。

　　这意味着什么呢？一是通过减少行政流程，进一步提高了农村向城市的供地效率。二是打破了地方政府在土地一级市场的垄断权，将部分利益让渡给了农民（在旧有模式下地方政府往往以低价征地，再以高价转让）。三是更充分地发挥了市场在土地资源配置中的决定性作用，促进了城乡间土地分配的合理性，缓解地方政府意志下城市盲目、粗放的扩张行为。

　　2020年3月《关于授权和委托用地审批权的决定》下发，相较于新版土地管理法，进一步下放了农业用地转建设用地以及农村土地征收的审批权。

　　从“农转建”来看，永久基本农田之外的农用地转为建设用地，变为省级地方政府审批，永久基本农田转为建设用地，北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆等8个试点省市被授权审批（此前为国务院）。

　　从农村土地征收来看，永久基本农田、永久基本农田以外耕地（大于35公顷）、其他土地（大于70公顷）的征收，上述8个试点省市也被国务院授权审批。

　　这些试点省市多为大城市聚集的经济发达地区，也是城市土地资源较为紧缺的地区。通过此次审批权下放，使得这些省市无论是征收农村土地还是将农业用地转变为建设用地，都有更大的自主权，有利于未来在省域内对土地资源进行更高效的统筹规划，进而助力于城市群建设，并且由于审批流程减少，土地的审批速度可以进一步加快。

　　但同样值得注意的是，各省市的土地总体规划仍然需要报由国务院批准，因此不必担心由于审批权下放导致的城市建设用地大幅扩张情况。并且此次审批权下放在耕地方面的态度也明显是审慎的，决定中明确要求各省切实保护耕地，严守耕地红线。

　　2020年4月《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》下发，其中关于土地制度改革的部分，除了强调加快原有农村“三块地”的改革内容之外，还进一步扩大了土地资源的调配范围。

　　第一，省内的土地资源协调将更为便利。《意见》提出要实施年度建设用地总量调控制度，增强土地管理灵活性，推动土地计划指标更加合理化，城乡建设用地指标使用应更多由省级政府负责。

　　第二，跨区域土地指标交易机制有望建立，有助于推动土地资源在全国范围内实现更合理配置。由于目前我国为了保障耕地资源，要求各省份耕地占补平衡（即建设用地占用了多少耕地，就要补充多少），而部分耕地资源紧缺的省份可能出于这一限制很难继续扩大建设用地。为此，《意见》提出要探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。这使得这些地区可以通过跨区域交易满足建设用地需求。

　　通过将土地资源调配范围扩大至全省、乃至全国，实质上有利于土地资源向用地比较紧缺的大城市、城市群集中，实现更广泛的优化配置。

　　再结合4月同时下发的《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》来看，政策也确有此意。《任务》中明确提出“强化中心城市用地等要素保障，解决发展空间严重不足问题”、“要推动建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜”。

　　综上来看，我们认为2014年后土地制度改革有了比较明显的加速。一方面是优化城乡土地资源配置，通过农村“三块地”改革，进一步理顺了城乡土地关系，更好地保障了农民利益，也更有利于发挥市场对土地资源的配置作用，进而避免政府主导下衍生的城市过度扩张、土地利用低效等问题。

　　另一方面，是优化土地资源在整个国土空间上的配置，让那些人口流入更多的大城市和城市群地区，在城市土地资源供给方面的压力得以缓解。同时随着其他中小城市的大量闲置建设用地复垦，反而更有利保护耕地资源。

　　（三）未来之路：城市群的胜利

　　从上述配套政策的调整来看，关键在于一点：让市场配置起决定性作用。如果由市场来配置资源，那么资源便将自主地流向那些更发达的地区和城市，并趋于集聚。

　　城市群是城镇化发展到一定阶段的必然产物，也是符合城镇化规律的区域发展模式。纵观全球城市化进程，往往是由少数资源禀赋较好的城市先行发展壮大，人口、资金、产业也率先向这些大城市集聚，在这些中心城市的辐射带动作用下，周边地区也纷纷繁荣起来。而当一个区域内的中心城市数量增多并且规模不断扩张时，经济辐射区域趋于重合，则逐渐形成城市群。

　　资源也必然会从相对欠发达的地区向城市群流动，一般而言越是发达的国家，城市群的资源集聚能力越强，创造的国民财富也更多。2018年美国、日本、韩国的大型城市群人口占总人口比重分别高达46.3%、64.6%、50.2%，相较之下中国只有27.9%，占比还有较大的提升空间。

　　自改革开放以来，尽管我国以“均衡”为区域发展战略的主要思想，着重发展中小城市和小城镇，但东部地区、大城市仍然是发展最为迅猛的地区，并且城市群正在迅速壮大，成为我国经济增长极以及城镇化的主要空间载体。这就意味着，城镇化的一般性规律其实是很难扭转的。

　　未来随着城镇化战略转变，大力支持城市群建设，同时在全国范围内放开对人口、土地等要素流动的制度限制，那么在市场规律的支配下，这些要素自然会加速向产出效率较高的城市群聚集，进一步激发城市群经济活力。

　　京津冀、长三角、粤港澳大湾区是中国经济效益最好、发展水平最高的城市群，截至2018年，三大城市群以占全国5%的土地面积，吸纳了全国23%的人口，创造了全国38%的GDP（不含港澳）。2016年珠三角、长三角、京津冀地区的人均GDP约分别为11.6、9.7、6.8万元/人，地均GDP分别为1.2、0.7、0.35亿元/平方公里，三大城市群的劳动生产率、土地利用效率均远高于全国其他地区。

　　较高的经济效率决定了这些城市群的资源集聚优势。在市场规律支配下，各类资源要素向这些城市群的集聚趋势非常明显。

　　首先是人口集聚。城市群拥有更多的就业机会、更好的工资待遇，这吸引了大量人口流入。2000-2018年间，珠三角、京津冀、长三角的常住人口（按照各城市群所涵盖省份进行粗略统计，下同）分别增长了31.2%、24.7%、14.3%，增幅高于全国其他地区。从占比来看，三大城市群常住人口占全国常住人口比例均有提升，西部、中部、东北地区则占比下滑。

　　过去，以农民工为主的廉价劳动力流入是城市群人口流入的主要组成部分，然而随着各大城市群逐渐实现产业转型升级，优质人才流入的重要性愈发显现。换言之，比人口流入这一概念更重要的，是人力资本流入。人力资本流入更为准确地反映了城市的吸引力，也更能增加流入城市的竞争实力和经济增长潜力。

　　京津冀、长三角、珠三角城市群也是人力资本的主要流入中心。于潇（2019）用受教育年限衡量了人力资本流量，并对2010-2016年人力资本的流动方向进行了考察，结果表明除了河北、山东外的东部省市的人力资本均为净流入，其中北京、上海、天津、广东的人力资本流入强度相对较高。西部省份也以净流入为主（主要受西部大开发政策影响），而中部、东北地区则多为净流出。高级人力资本的流向与人力资本基本保持一致。

　　其次是产业聚集。产业集聚和城市群发展实际上是相辅相成的，受规模效应驱使，上下游产业链内的企业在某一区域内实现集中式分布，并形成协作分工，进而使得不同城镇因为产业联系而相互关联，带动了城市群发展。另一方面，城市群有更大的消费市场、更便利的交通环境、更友好的商业环境、更完备的产业链，有利于提高生产效率，降低交易和信息成本，实现市场价值，因此又会进一步促进产业集聚。

　　2018年长三角、珠三角、京津冀三大城市群的规模以上工业企业资产规模以及营收占比分别为45.4%、47.6%，几乎占据了中国工业的半壁江山。其中长三角的企业营收、资产规模占比均达25%左右，表现尤为突出。

　　A股上市公司代表了中国相对优质的企业。在当前的3838家A股上市公司中，长三角、珠三角、京津冀分别占据了1323、628、468家，三者合计占比高达63%，这意味三大城市群聚集的企业质量也相对更高。

　　随着中国经济转型升级，科技创新将成为经济增长的重要引擎，因此科技型产业的集聚情况更突出地反映了一个地区的产业优势。

　　长三角、粤港澳大湾区、京津冀拥有全国最为强劲的科技创新能力，所拥有的高新技术企业的数量也远超过其他地区。截至2017年，长三角、珠三角、京津冀所拥有的高新技术企业数量分别达3.4、3.3、2.8万家，占全国比例合计高达72%。三大城市群人才储备充足、产业基础好、投资环境好，科技创新效率更高，因此成为了高新技术企业的孵化基地。

　　此外还有资本集聚。资本集聚往往是伴随着产业集聚而发生的，资金会流向投资机会更多、投资回报率更高的地方，我们可以从外商投资金额、金融机构数量、创投金额三个角度来观察城市群的资本集聚情况。

　　从实际利用外商直接投资额来看，三大城市群仍然是外资最青睐的地区，如江苏、北京、广东、浙江等省市，都集聚了大量外资。

　　从金融机构数量来看，2017年三大城市群金融业法人单位数占全国比例高达44.4%，其中长三角表现尤其突出，金融机构分布非常密集。不仅金融机构数量多，同时金融机构总部、核心部门也多位于北上广深四大城市，例如四大国有商业银行总部全部集中于北京，全国近一半的公募基金落户于上海。

　　再从风投情况来看，2010-2018年中国81%的创业投资案例都发生在京津冀、长三角以及珠三角，90%的创投金额集中于这三大城市群，更加突显了城市群集聚金融资本的能力。

　　通过上述数据对比可知，京津冀、长三角、粤港澳大湾区作为中国最发达的城市群以及经济效率最高的区域，在人口、产业、资本等方面有非常强的集聚能力。

　　从经济效率，再到资源集聚，进而释放区域发展潜力，撬动中国经济增长——城市群建设与中国城镇化进程、经济增长动能之间存在着极为紧密的联系。然而相较于国外已经较为成熟的城市群而言，我国目前的城市群发展仍然偏滞后，经济密度、经济效率仍然偏低。因此，未来通过政策资源向城市群倾斜，加快城市群发展，乃是必要之举。

　　要推动城市群发展，政策一方面是要强化市场的配置作用，打破制度壁垒，加速要素流动，包括全国要素向城市群流动以及城市群内部要素的流动，这在上文中讨论户籍制度和土地制度时已经有所提及。

　　但另一方面，完全依赖市场调节也存在一些问题。例如城市间产业定位相同，导致城市群内部出现同质化竞争问题；再例如由于缺乏主体来开展经济效益较低的基础研究，导致城市群原始科技创新能力不足等问题。因此，未来还需要更深入的城市协同机制设计，也需要更多政策支持。

　　第一，对于京津冀、长三角、粤港澳大湾区等注重科技创新能力的城市群，政府应当通过实施更优惠的产业政策，同时加大财税金融支持力度，来推动城市群内企业的科技创新活动，尤其是基础研究工作。由于研发具有很强的正外部性，企业研发活动的私人收益往往会低于社会收益，所以政府需要通过财政补贴、税收减免等方式降低企业的研发成本，提高企业的研发收益和研发活力。

　　第二，进一步推进城市群内部基础设施互联互通，这几乎是所有城市群规划中都非常注重的问题。

　　以《粤港澳大湾区发展规划纲要》为例，一方面是强调交通互联互通，粤港澳大湾区要“构建以高速铁路、城际铁路和高等级公路为主体的城际快速交通网络，力争实现主要城市间1小时通达”。另一方面是强调数字化基础设施建设，如实现信息基础设施互联互通、打造智慧城市群等。

　　随着时代进步和科技发展，后者的重要性预计将逐步提升。通过加快数字化基础设施建设，能够促进信息化、工业化与城镇化深度融合，进一步提升资源运用效率。为此，加快 5G、大数据等信息化领域的发展是必不可少的。

　　受2020年新冠疫情影响，中国经济面临较大压力，新基建成为了稳经济的重要抓手。我们认为，未来政府可能会从粤港澳大湾区等重点城市群着手，加大5G、轨交、大数据中心、人工智能等新基建领域的投资，改变过往基建投资主要集中于中西部的格局。

　　第三，政府还需要通过适当的政策引导，提高城市群的产业协同水平，避免城市间的恶性竞争。

　　仍旧以《粤港澳大湾区发展规划纲要》为例，根据粤港澳大湾区规划，11个城市定位各有不同，例如香港是金融中心、创新中心，广州是航运枢纽，深圳是科技中心，佛山、东莞等是制造业中心。

　　港澳地区高校云集，拥有非常优质的科研人才，同时香港拥有成熟的资本市场港交所，能够吸收海外高风险偏好的长线资本。而珠三角地区有创新实力强劲的深圳，中国商贸中心广州，以及东莞、佛山等强悍的制造业重镇，这便形成了一条非常明晰的“协同研发-产品化-融资-制造-销售”的产业链条。

　　通过对城市进行差异化战略定位，可以实现差异化竞争和优势互补，有利于协同效应的发挥，避免城市低水平重复建设和同质化竞争。

　　(本文作者介绍：粤开证券首席经济学家、研究院院长)