个税改革重点地带的内容重构与节奏把控
张锐
作为财税体制改革大戏的个税改革正在火热推进之中。最新消息是，财政部税政司的所得税处日前分拆为个人所得税处和企业所得税处，而这一内部机构的调整意味着个税改革很可能提速。相对于营改增快速落地而言，同为直接税的个税改革显得有些步履蹒跚。与其它直接税相比，个人所得税由于关乎所有人的利益，其改革的敏感度更高。正因如此，顶层设计者就须在充分听取民意的基础上，秉持惠众性姿态与专业化精神选择与拿捏好个税改革的基本脉搏与主要方向。
免征点、税级与税距的调整
免征起点是个税改革图谱中公众最为关注的内容。初略计算，自3500元免征点确立以来的4年时间中，城镇居民人均可支配收入增长了26.98%，物价水平累积上涨8.6%，如果再算上发飙的房价，城市居民的生活支出用大幅提高来形容一点也不为过。同时像北上广深这样的一线城市，3500元也就是一个低收入人群，如广州市，2015年非私营单位在岗职工月平均工资达到了6764元，即便是整个广东省也达到了5525元，相比之下刚刚够着免征点的那点工资的确倍显寒酸，自然公众也就有提高免征点的愿望。事实上，不仅目前的免征标准应适当上调，而且今后还须根据居民收入与物价指数的变动状态建立起灵敏的动态调整机制。
相比免征点上调而言，税距与税级的调整具备更有效的调整空间。统计数据显示，去年全国税收总收入达到12.5万亿元，其中个税8618亿元，占比6.3%。看上去相对比重的确不大，但缴纳个税的纳税人却是2800多万工薪阶层，即便算上5000万个个体工商户，个税缴纳者也不到一亿人。由于个体工商户的个税额只占个税总额的9%左右，再排除高收入人群的纳税额，实际上工薪阶层贡献了个税总额的70%。难怪有人戏称个人所得税就是“工薪税”。之所以形成这种结果，除了免征点过低外，与我国个税设计的缺陷直接相关。
目前我国个税分为7个档次，3500元免征点的1500元部分，按3%的税率征税；超过1500元到4500元按10%的税率征收；超过4500元到9000元的按20%的税率征收。表面上看来，第一档税率为3%确实算不上高，但这一档的级距非常短促，只有1500元的区间，而且很快就跃升到税率为10%的第二档，税率陡增7%；第二档的级距也只有3000元区间，而且到了第三档税率更是一跃而至20%。看得出，税率经由第一档到第二档再到第三档的两次大幅跳跃后，1.5万元以内的中等收入者所缴税负会直线上升。在三档之后，各档税率只以5%的幅度累进，且税档级距更长。如此设计结果显然对刚过起征点后的纳税人极为不利。公正地评价，位于个税前三档的纳税人不仅不富，且绝大部分没有工资外收入，自然就不应该成为个税来源的主要对象，更谈不上加大他们的税负程度。因此，倘若能将开始几档的税率级差缩小一些，同时延长税档级距，中等收入者的负担就明显减轻。
扣除基础上的课税模式更新
由于技术的约束与地区性的差别较大，我国并没有选择将各种所得合并在一起并按统一方法扣缴的综合所得税的课税模式，而是确定了比较折中的综合与分类相结合的个税改革目标。自然，综合课税所涉及的人群或者种类可能只是一部分，其中最主要的有两个方面：一是工资薪金所得和劳务报酬所得可以最先合并，以让劳动所得享有同样公平的税收待遇；二是对于中低收入人群，可采取以家庭为征收单位，以实质性地减轻他们的负担。另外，对于初创企业经营者，政府鼓励周期内的所得也可以合并进工资薪酬之内，以更好地支持他们度过原始资本积累期。
必须强调，无论是个税免征起点的提高，还是税收级差以及税档级距的调整，抑或是实施综合与分类并行的课税方式，都是建立在首先进行必要扣除基础之上的。这里不仅包括住房按揭贷款利息支出等基本生活费用的扣除，即所谓的基本扣除，还应包括诸如赡养老人支出、子女教育支出、大笔医疗费支出等等必要生活费用的扣除，即所谓的专项扣除。另外，除了正常的年度调整机制之外，物价上涨累计达到一定水平也应启动基本扣除的相应调整机制，提前确定未来年份的基本扣除。也只有实施真实扣除之后得以实现的基础税额递减，才能保证所得课税不损害劳动力的再生产，进而增强个人收入获取的可持续性。
收入调节功能的有限强化
个税的最重要功能就是调节收入分配，缩小贫富差距，现在看来，这一功能远没有得到彰显。一方面，照目前不到一万亿的个税规模，其调节能力显然十分有限；另一方面，尽管三档之后各档税率的累积幅度只有5%，但税务机关的信息显示，个税税率最高的两档基本无用，极少有人在这个税档纳税。这说明月收入超过6万元的人群的个税没有被有效征管，个税的调节功能不但没有实现，还有逆向调节之嫌。更为重要的是，除了承担不轻的个税之外，中等收入人群与低收入群体一样还是增值税和消费税等间接税的贡献者，并且通过购物消费对国家税收进行贡献的人中还包括近7000万名吃低保的特困人群。显然，由于间接税的过重，其累退性不但抵消了个税的调节功能，甚至还强化了收入不平等，进一步降低间接税已成必然。
谈到个税的收入调节机制，就不能不涉及对高收入的征税问题。个税改革所秉持的基本原则是“增低、扩中、调高”。前两个原则通过调高免税起征点、调整税收级差和税档级距以及收入扣除得以基本体现，但“调高”的原则如何落地目前争议较大。从国际上看，对于高收入也从来没有统一的界定，我国税法也没有确定标准，而且高收入群体和中低收入群体只是个相对概念，不是绝对概念。如果按照目前存在的7级超额累进税率，最高税率达45%，月应纳税所得额达8万元的个人就要适用，这部分人应当属于高收入人群。尽管如此，我们还是要说，年应纳税所得额不到20万美元就适用45%的税率，其实税负已经不低了。如果在此基础上继续提高税率，这可能会加速资本流出的风险，不利于激发民间投资与吸引必要的国际高端人才。较为稳妥的做法是，可以在保持45%最高税率的前提下，适当地缩小税档中最后三档的级距，并调高相应的税率。但即便是这样，也不能一步到位，而要次序推进。
（作者系广东外语外贸大学经济学教授）
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责任编辑：陈永乐
