评论：征收房地产税，土地出让金何去何从？

　　土地出让金何去何从？

　　梁发芾

　　最近，财政部部长肖捷撰文提出，将按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则，推进房地产税立法和实施，对工商业房地产和个人住房按照评估值征收房地产税。一石激起千层浪，有关房地产税又成为近日人们最关注的话题之一。

　　房地产税在西方发达国家确乎是一种比较好的税收，给地方政府提供了稳定的财源。我国开征房地产税的脚步日益逼近，但房地产税的一个关键问题仍然没有解决的方案。这个关键的问题就是，征收房地产税，土地出让金何去何从？

　　目前拟议中的房地产税，由土地税和房产税构成，而土地税尤其占有绝对比重。城市住房的建设成本并不高， 而现在大城市的房价构成中，土地价格（政府收取的土地出让金）占到六七成甚至更高。肖捷透露，未来的房地产税按照房屋的市场评估价征税。随着时间的流逝，地面上的建筑物会折旧破损，其残值处于不断贬值之中；而不可再生的土地则永远处于稀缺状态，价格会不断提高。随着地价的上升，住房评估价格当然会不断上升。这样，土地税在房地产税中的比重将会越来越大，房地产税的主要构成部分是土地税而不是房屋税。弄清楚土地税是否属于重复征税的问题至关重要。

　　房地产税中最重要的是土地税，但由于房主不拥有土地所有权，只有有限年份的土地使用权，因此，房地产税中的土地税，实际上是土地使用税。而在购买住房之初，购房者已经缴纳的巨额土地出让金则是土地使用费。已经一次性总额缴纳了巨额的土地使用费，此后又分年度缴纳土地使用税，是不是属于重复征收？虽然一种叫作费，一种叫作税，但都是由地方政府征收，都是针对住房的土地，都是由房屋持有者缴纳。这几乎完全一致的两种征收，除了一种是批发，一种是零售外，没有什么不同。显然，土地出让金和土地使用税，是同一种性质的征收，是重复征收无疑。

　　有人争辩说，土地出让金和土地使用税看起来挺像，实际上性质不同，一种是政府作为地主征收的，属于财产权收益，叫作费或者租金；一种是政府作为公共事务管理者征收的，属于公共服务的对价，叫作税。所以，分开征收是完全正确的。这种说法需要认真辨析。

　　税收的理论和历史都会告诉我们，当国家作为唯一的财产所有权人的时候，国家无论是作为财产所有人对财产的使用或经营收取租、费或利润，还是作为公共事务管理人征收税收，都是没有区别的，这时候被收取的东西无论叫作租、费、利还是税，性质都一样，既没有必要分别征收租、费、利、税，也没有必要把国家区分为财产主的身份和国家公共事务管理者的身份。下面做点详细的分析。

　　第一，当国家作为唯一的财产所有人，没有其他形式的财产权与之竞争的时候，它从财产的使用或经营中提取的租（费或利润），并不能准确反映真实的租金水平，其中是否包含强制性征收，包含多少，都是无法确定的。只有在财产所有权多元竞争的情况下，市场能够正确地显现财产收益的价格，这种情况下，才有必要将作为财产主的国家和管理者的国家区分开来，作为财产主的国家向国家财产收取租费或利润，作为管理者的国家则向所有不同财产权的财产征收税收。第二，当国家作为财产所有人的时候，它向使用和经营国家财产的人提取的无论租、费、利还是税，都是没有区别的，从节省征管成本和奉行成本的角度讲，也没有分别征收费和税的必要。只有在财产权多元化的情况下，收取租费、利润的对象和征税的对象不再完全重叠，这时候税费的分离和分立才是必要的。

　　有现成的例子可作佐证。在上世纪六七十年代，实行生产资料公有制，国营单位是最主要的经营实体。起初，国家既向国营单位提取利润也征收税收，但实际上很难确定国营单位创造的价值中哪些应该属于税收，哪些应该属于利润。于是国营单位逐渐实行利税合一，不再区分利润和税收，一律叫作利润。那么，为什么后来国有企业又利税分开，进行利改税呢？因为改革开放后，私营经济、个体经济、中外合作经营经济出现了，所有制的形式也多样化了。国有企业参与市场竞争，其利润水平可以通过市场竞争予以区分和界定。另外，个体经济、私人经济、外资经济，他们的财产收益归其财产所有者，这时候国家需要以公共管理者的身份，向它们征税。而市场经济讲求公平竞争，对非国有企业征税的同时，如果国有企业仅仅上交利润而不缴纳税收，那么，国有经济和非国有经济的竞争就不在一个起点上。所以，为了让多元化的财产权主体在市场上公平竞争，就有必要区分财产主的国家与管理者的国家，作为财产主的国家向国有企业收取利润，作为管理者的国家向各种不同所有制的企业征收税收。

　　现在我们来看城市土地，以及围绕城市土地的租费和税收的问题。

　　我国目前实行城市土地国家所有、农村土地集体所有的制度，但由于农村土地不能进行商业房地产开发，能够进行商业房地产开发的只有城市土地，国家（由城市政府代行所有权）是房地产开发经营的唯一土地供应者，在城市房地产中不存在不同财产权的土地供应竞争问题，因此，城市土地的租金到底是什么水平，不是由市场决定的，而是由作为地主的城市政府决定的。这种租金水平并不能准确反映土地使用的价格，其中一定包含了类似税收这种超经济的强制征收，因而它实际上是租税合一或税费合一的东西。如果还有另外一种所有权的土地进行竞争，那么，情况就是另外一回事。

　　假设农村集体土地也进行房地产开发，那么，农村集体土地和城市国有土地进行竞争，可在一定程度上确定土地的市场租金。这种情况下，农村集体土地由农村集体组织收取土地出让金，城市国有土地由城市政府收取土地出让金。在此基础上，作为管理者的政府，再对无论农村土地建设的还是城市土地建设的房屋统一征收房地产税。由于存在竞争，作为地主的政府不能获得垄断性的高地价，为了维护管理需要，另行征收税收以弥补之，也是有必要的。但现在的情况恰恰相反，地方政府既以垄断的土地供应者的身份收取租金，又以公共管理者身份征收税收，而无论被提取租金还是征收税收的对象，都是同样的房子同样的房主。这种情况下，无论从合理的角度还是成本的角度看，土地出让金和土地使用税是无法区隔的。

　　那么，是不是因为作为地主的国家征收的土地出让金太少了，不够用 ，作为管理者的政府必须另行征收土地使用税弥补不足？

　　实际上，地方政府是唯一的地主，垄断土地，导致土地价格非常高昂，地价已经占到房价的六七成甚至更多。可以看看近些年土地出让金与中国第一大税种增值税的比较。土地出让金：2014年4.29万亿元，2015年3.37万亿元，2016年3.7万亿元；增值税：2014年3.08万亿元,2015年3.11万亿元，2016年4.07万亿元。经过对比可以知道，土地出让金曾经远远高过第一大税增值税。去年土地出让金低于增值税，但除了增值税外，尚无任何一项税种能够创造出土地出让金这样惊人的数万亿元的巨额财政收入。而对于地方政府来说，土地出让金占到地方收入的半壁江山甚至更多。

　　总之，土地出让金问题与房地产税的关系问题，当是房地产税的核心问题之一，土地出让金与房地产税不可共存，只能选取其一。要么废除土地出让金，开征房地产税；要么继续收取土地出让金而不开征房地产税；要么新房新政策，老房老政策，已经支付土地出让金的不再缴纳房地产税，而尚未支付土地出让金的新买主，则不再支付土地出让金，而以每年缴纳房地产税予以替代。