中央与地方重新划分责权利：强中央保地方 减共管

　　中央与地方重新划分责权利：强中央 保地方 减共管

　　◎每经记者 冯彪

　　在今年的全国“两会”上，财政部部长楼继伟曾表示，要研究中央和地方事权和支出责任的改革，并强调说，“这是个大事”。8月24日，这件大事终于落定。

　　国务院近日正式印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（以下简称《意见》）。《意见》强调，要坚持财政事权由中央决定。在央地财政事权划分上，《意见》明确，要适度加强中央的财政事权，保障地方履行财政事权，减少并规范中央与地方共同财政事权。此外，《意见》还明确了中央和地方各自财政事权的支出责任。

　　而在改革的时间安排上，《意见》要求加强相关改革的协同推进，2016年选取国防、外交等领域率先启动中央与地方财政事权和支出责任划分改革；而在2017~2018年，争取在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展。参照中央改革进程，加快推进省以下相关领域财政事权和支出责任划分改革。

　　中央财经大学财经研究院院长王雍君告诉《每日经济新闻》记者：“合理划分中央和地方财政事权和支出责任，是财税体制改革的核心环节，这关系到提升政府的执政和施政能力，更事关政府提供公共服务的能力和效率。”

　　财政事权由中央决定

　　1994年我国实施分税制的税收框架。此后22年，我国中央和地方财政事权和支出责任划分基本是延续分税制的框架。

　　《意见》认为，在新的形势下，现行的中央与地方财政事权和支出责任划分还不同程度存在不清晰、不合理、不规范等问题。

　　例如，政府职能定位不清，一些本可由市场调节或社会提供的事务，财政包揽过多，一些本应由政府承担的基本公共服务，财政承担不够；一些本应由中央直接负责的事务交给地方承担，一些宜由地方负责的事务，中央承担过多，地方没有担负起相应的支出责任；不少中央和地方提供基本公共服务的职责交叉重叠，共同承担的事项较多等。

　　在王雍君看来，在上述各问题中，中央和地方财力分配和事权划分是财税体制改革中最大的一块“硬骨头”，此次《意见》也是自1994年以来对央地财政事权关系的重大调整。

　　“在财力分配上，‘弱中央、强地方’的格局不利于维护中央政府的权威，全国性公共服务难以满足；过于‘强中央、弱地方’的财力分配格局则不利于调动地方发展经济和提供公共服务的积极性，因此，需要在二者之间取得一定的平衡。”王雍君对《每日经济新闻》记者说。

　　《意见》明确，在完善中央决策、地方执行的机制基础上，明确中央在财政事权确认和划分上的决定权，适度加强中央政府承担基本公共服务的职责和能力，维护中央权威。

　　与此同时，《意见》要求，最大限度减少中央对微观事务的直接管理，发挥地方政府因地制宜加强区域内事务管理的优势，调动和保护地方干事创业的积极性和主动性。

　　在财政事权划分方面，王雍君认为，1994年分税制改革后，收入权上移，但同时支出责任下移，使地方支出极大依赖中央的财政转移支付，或者是依赖土地财政，导致基层政府提供公共物品的积极性和效率降低。

　　有财政领域专家表示，在税收体系中，增值税是税制体系中最大的一个税种，而营业税是地方税收收入最主要的部分。在营改增改革后，地方的财政收入明显减少，预算稳定受到了冲击，地方政府的支出压力有所增加。

　　王雍君对《每日经济新闻》记者表示，央地财政事权的划分关键就是建立事权与支出责任相适应，支出责任划分、收入划分、转移支付三者相互联系，需要先定支出责任，再定收入，不匹配的话再用转移支付进行弥补。

　　减少并规范央地共同财政事权

　　在2013年，财政部部长楼继伟就曾撰文称，要健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制，要完善中央地方事权和支出责任划分。具体来讲包括适度加强中央事权；明确中央和地方共同事权；区域性公共事务为地方事权；调整中央和地方的支出责任等。

　　此次《意见》明确，要适度加强中央的财政事权，加强中央在保障国家安全、维护全国统一市场、体现社会公平正义、推动区域协调发展等方面的财政事权。

　　具体来看，除了明确逐步将国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理等属于中央财政事权外，还明确全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务，确定或上划为中央的财政事权。

　　“全国受益的公共产品或服务应由中央政府提供，地方受益的公共产品或服务则由地方政府提供。《意见》强调适度加强中央财政事权，既有助于理顺各级政府职能边界，也一定程度上减轻了地方政府的压力。”王雍君对《每日经济新闻》记者说。

　　《意见》还要求，针对中央与地方共同财政事权过多且不规范的情况，逐步减少并规范中央与地方共同财政事权。

　　《意见》显示，要逐步将义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全、跨省（区、市）重大基础设施项目建设和环境保护与治理等体现中央战略意图、跨省（区、市）且具有地域管理信息优势的基本公共服务确定为中央与地方共同财政事权。

　　在王雍君看来，这意味着除上述列举的央地共同财政事权外，目前还存在的其余共同财政事权会根据其特点，逐步被明确到中央或地方财政事权中去，这样也能使权责和支出更明确。

　　另外，《意见》还要求建立动态调整机制，在条件成熟时，将全国范围内环境质量监测和对全国生态具有基础性、战略性作用的生态环境保护等基本公共服务，逐步上划为中央的财政事权。