美联储：力图成为“诚实的经纪人”

　　文/本·伯南克

　　一段时期以来，美国的货币政策一直相当成功。我找不到任何因美联储的监管而扭曲货币政策的证据。然而，效率的问题不容回避。

　　同其它国家的央行一样，美国联邦储备委员会(以下简称美联储)除了制定货币政策外，还承担着更广泛的职责。比如，既是批发、零售支付业务监管者，又是服务的提供者。美联储在美国支付体系中的作用举足轻重。在消费者保护领域，美联储的主要职能包括制定法规并负责实施。此外，还肩负促进金融稳定的职责，以及同其它机构一起，监管大大小小的各种银行组织。

　　在此，我将介绍美联储的其中一项职能———银行体系的监管职能。在其它一些国家，如英国和日本，对银行(包括金融机构以及更广泛意义上的金融市场)的监管，是指定给一家金融监管机构，而不是由央行负责。在欧元区，欧洲央行也只是掌管着制定货币政策的职责，而区内的一些央行或其它权威机构则保留了实质上的监管义务。鉴于各种监管模式的存在，美联储监管银行组织的意义何在？

　　央行是否应该承担监管角色？

　　在概念上，央行是否应该承担监管角色的讨论，主要集中在激励和效率上。从激励的角度说，将宏观经济目标和监管目标同时指定给一个机构，是否会导致利益的冲突？比如，一些学者认为，央行肩负监管职能，有时可能会因考虑到给银行可能会带来相反的影响，而在应该采取适当的货币限制时犹豫不决。从另一方面讲，如果宏观经济目标和监管目标是相互依赖的关系，那么，由一家机构承担这两项相互依赖的义务，要比由多个机构分别承担单独的义务会更好。例如，艾伦·格林斯潘就曾表示：“职能单一的决策机构，视野局限于保持安全、稳定，而对其宏观经济决策的影响不负有任何责任，这不可避免的会对敢于冒险和创新产生长期的偏见。”

　　对央行效率的激烈讨论，集中在其宏观经济和监管两个目标的结合，是否可以明显提高工作效率。比如，如果监管行为可以带来有利于执行货币政策，或其它央行职能的信息，而这些信息不能通过各机构间的合作轻易取得，那么，授予央行一些监管职能可能会收效甚佳。同样，如果工作效率的提高不敌专业分工的优势———这种情况可能产生于，例如，组织重点的增加，专业技能的进一步分工，或是职能交叉的减少———那么，监管机制分离出央行，可能效率更高。

　　然而，抽象的讨论所获甚微。因为每个国家的金融市场、政治体系以及法规目标各不相同，同时历史事件还会影响监管机制产生的条件，似乎没有一种监管构架可以在任何情况下都是最好的。因此，为避免泛泛而谈，我将重点放在美国现行的监管构架上。

　　在美国，各种涉及激励的讨论，似乎不太可能成为选择何种监管结构的决定因素。一段时期以来，美国的货币政策一直相当成功。我找不到任何因美联储的监管而扭曲货币政策的证据。然而，效率的问题不容回避的。美国银行管理体系是复杂的，在某种方面是重叠的，尽管将监管职能移出美联储，丝毫不能降低这种复杂程度，但可以对这些监管职能略微简单地进行分配。那么，美联储是否应该监管银行？具体而言，美联储监管能否带来工作效率的提高，从而产生的社会利益大于相关成本？

　　我将讨论银行监管与其它央行职责相结合的问题，焦点依然会集中在美联储监管职能在执行其核心职责———防范和管理金融危机过程中所体现出来的优势。具体而言，我认为，应对各种难于预料的危害金融稳定的威胁，美联储所具备的优势，极大程度上依赖其兼具银行监管和央行职能于一身所赋予的信息充分、专业技能和权力集中。

　　监管加深对市场的认识美联储同其它一些联邦和政府机构一样，如银行机构、证券交易委员会、商品期货交易委员会，共同承担着规范和监管美国金融系统的职责。美联储以及州政府机构，负责监管州管辖区内的会员行。同时，它还监管着外国在美国的银行，以及美国在国外的银行。

　　美联储还承担着伞状监管所有银行控股公司和金融控股公司的职责，而这些控股公司属下的银行和非银行子公司通常是由机构而不是美联储监管的。如何确定呢？是根据被监管公司所持执照种类和经营规范原则，判断其所从事金融业务的性质，从而决定其监管主管。例如，持有国有银行执照的控股公司子公司的商业银行业务由货币稽查办公室(OfficeoftheComptrolleroftheCurrency)(OCC)监管，非银行子公司的证券业务由证交所监管。美联储同OCC、证交所以及其它监管机构合作，共同审查银行组织合并后的财务状况。

　　美联储的监管职能，要求其在政策和运作层面进行广泛参与。在政策领域，其一，为美国国会有关银行业和金融市场的立法提供技术支持，有时还倡导采取具体措施(如督促对危机存款采取修正行动)。其二，同其它机构一起，代表美国在国际论坛上制定并通过各种标准(如银行资本标准)。其三，同其它机构合作(在一些情况下独立行使权力)制定实施银行业、消费者保护法的法规和监管指导意见。其四，和其它机构共同制定监管和审查机构行为的规范和准则。在操作层面，联邦储备系统(包括12个地区性联邦储备银行)同其它机构密切合作，对银行组织进行审查，并确保这些组织合法合规、安全平稳运行。

　　美联储的监管职能使该机构获取了大量涉及银行系统的信息。例如，美联储的审查人员会就所审查组织的管理结构、业务范围、财务状况、内部控制、风险管理操作、运作的抗风险能力等诸多方面进行信息收集和分析。另外，美联储的监管职能为它在监管范围之外的金融机构和更大范围金融市场的发展开辟了窗口。我曾提到，美联储担当的是伞状监管者的角色，这使得它可以获取所有控股公司子公司、非银行和银行组织的信息。这些监管职能，还使得美联储获取同所监管银行组织有业务往来的金融公司的信息。例如，一些大型银行向对冲基金和其它私人基金提供大量借款及各项服务。在确保银行稳健经营的过程中，美联储工作人员同其它机构的同事，学到了大量有关该行业的实际业务、投资策略和发展趋势的知识。最后，许多大型银行组织是包括衍生和证券资本市场等金融市场中成熟的参与者。在监控和分析这些银行活动的同时，美联储也获取了这些市场发展趋势和发展现状的宝贵信息。监管职能所获取的信息，连同在货币政策和支付业务操作过程中所获得的知识，使美联储对金融市场和金融机构的发展，有着异常广度和深度的了解。

　　在银行监管过程中所获得的大量信息，在执行央行的非监管业务中练就的专业技能，使美联储受益匪浅。监管信息服务用于货币政策可能是最具争议的。此类研究文献集中探讨了银行审查信息是否有助于对未来经济的展望，进而有助于制定货币政策。然而结论却非如此。一些证据显示，监管信息在金融危机时可能对制定货币政策最有用。例如，美联储的经验表明，在上个世纪90年代早期，这些信息有助于对银行信贷能力的评估，当时一些银行的贷款受到其资本充足的限制。总的来说，联储成员银行间的业务和相互间的联络，包括众多银行家所提供的有关地区经济状况的各种信息，肯定有助于货币政策的制定。联储银行与其所在地区银行间大量的互动加强了上述的相互联络。

　　美联储的“隔夜支付系统”是另一项重要的央行职能。与其它一些国家的情况不同，美联储对重要支付体系进行系统监管缺少清晰的法律权威。相反，美联储在这一领域的权力，在相当程度上来自其对银行的监管。一些提供清算和结算服务的大机构都持有银行业执照，这样美联储就可以将它们纳入监管范围。作为银行监管者，美联储从这些机构获取有关运作和风险管理操作的详细信息，并在需要的时候采取行动应对风险和失效。美联储还是一些大型商业银行的直接或伞状监管者，这些商业银行通过清算和结算业务对美国的支付体系起着关键作用。

　　正如我所提到的，美联储还在支付系统中担当操作的角色。具体地讲，Fedwire———美联储转移大额付款的系统———是美国金融基础设施的重要组成部分。Fedwire和相关支付系统的运作，经常将大额短期信用暴露给系统的参与者(反映为通常所说的日间透支)。美联储还通过贴现窗口将隔夜信贷业务提供给存款机构。美联储对各种形式短期贷款的“信用风险管理”，很大程度上依赖信息监管。正常情况下，这些信息一般来自其它银行机构。然而，当一家金融机构处于较大的压力之下，拥有内部监管者独立地对借款机构进行评估并对其抵押物进行估值，是很有用的。

　　综上所述，我认为美联储监管职能最大的好处是，有利于该机构在防范和管理金融危机中发挥作用。

　　防范金融危机

　　尽管美联储被公认为当今负责制定货币政策的机构，但美联储于1913年成立时的主要职责，是应对19世纪和20世纪初危害美国经济的季节性银行挤兑和其它形式的金融动荡。

　　当今，鉴于种种原因，美联储依然保留其防范和缓解金融危机的主要职责。首先，美联储拥有独一无二的向金融系统提供流动资本的权力，其方式包括公开市场购买、贴现窗口贷款和日间透支等。其次，美联储是支付体系的主要操作者，既是重要清算和结算系统的监管者，又是支付服务的主要提供者。支付障碍是美国多次金融危机的主要特点，这些障碍源于机构对对方财务状况的不确定和支付基础设施运行的失败，或二者兼而有之。即使在支付系统持续正常运行的情况下，美联储从支付业务中所搜集到的信息也有助于了解和管理金融压力。第三，美联储建立了广泛的国际间联系，并凭借其监管跨国银行的运作，同外国央行和外国监管者密切合作。在过去的金融危机中，这些被证实是有用的，并随着全球金融一体化的继续，在未来可能会更加重要。第四，美联储维护宏观经济稳定的职责，不仅起到了极大的鼓励作用，还提供了防范和化解金融风险的知识，因为这些风险将会威胁到更大的经济体。最后，美联储职能大量渗透于金融市场———这些职能不仅包括银行监管和支付职能，还包括同大型交易商互动和监控资本市场，以及制定相关货币政策的职能。这些都使得美联储在评估和应对金融风险领域具备无与伦比的专业技能。

　　为减少金融危机发作，美联储近年来一直保持着同国会、其它监管机构以及金融市场参与者的积极有效合作，以完善法律、法规以及其它管理办法。美联储还同其它监管和金融机构共同合作，为完善操作规程、减少系统风险提供支持。例如，过去一年半来，纽约联邦储备银行同私人机构和其它管理机构合作，进一步支持了信用衍生市场的基础设施。近年来金融市场交易量飞速增长，导致大量未确认交易的积压。未完成交易记录将会导致公司交易地位评估复杂化，带来相应风险，财务状况也有陷入危机的风险。由于市场参与者和监管者共同努力，这些积压交易已经明显减少，从而降低了这些风险。其它一些跨机构的倡议活动也在进行当中，比如，包括：一项对大公司如何运用压力测试技术衡量其信用和市场风险的联合审查。由于金融体系越来越复杂化，全球化范围内相互联系越来越密切，跨越国境、超越机构、市场和金融工具类型的公共与私人机构间的合作将更具价值。

　　由于美联储在金融稳定问题上所具有的独特视角———这一视角基于其法定权力、历史经验和对金融和宏观经济稳定之间联系的推崇，在防范金融危机的共同努力中，美国央行的参与似乎尤为理想。通过加强同金融市场参与者和其它机构的联系和影响，美联储的监管职能使该机构可以更为有效地意识到所要关注的焦点和潜在的问题。简而言之，美联储的监管权力既可以确保其在有关金融稳定政策的讨论中享有发言权，又可以增强其发言的质量。

　　鉴于强大私人机构的存在和良好公共政策的实施，季节性的金融风险应该不会频繁发生。然而，当金融风险扩大时，美联储和其它决策者要面对重要的抉择，必须在采取行动的预期利益和行动会导致未来私人冒险行为(道德危机)涌现的可能性之间进行权衡。为尽量避免出现道德危机，避免对经济造成更大面积的伤害，决策者应该采取行动，但尽可能以不扰乱市场的方式进行。

　　当然，当决策者选择采取行动应对一个确实存在的或潜在的危机时，这些行动应该及时、有效地对外公布。以美联储的角度，监管职能极大地增强了其应对金融危机的有效性。有些行动可能会引发重大的、难以预料的机构、市场和现实经济间的相互作用，在特殊情况下，甚至出现通讯或金融基础设施的崩溃。在金融困境中，美联储的监管职能有助于其获取有关银行业、支付体系和资本市场状况的及时、可靠的信息，维护内部专业技术设备以快速收集和评估这些信息，并就可能的应对政策做出可靠的判断。另外，美联储同所监管的金融公司之间，以及其它监管者之间的关系，可以在危机发生中减轻通讯压力，提高合作成效，从而形成更有效的危机管理。

　　的确，在一些金融危机期间，绝大部分重要信息都来自于美联储所监管有限或监管范围以外的证券公司和其它组织，或其它监管机构主动提供。而且，一些被证实最具价值的专业技能也来自于美联储的非监管业务。当然，审查权威和一支知识渊博、经验丰富的审查队伍也是很重要的。例如，9·11恐怖袭击后，美联储的审查人员就被派往受到影响的大银行的备份所在地。他们在极度困惑和不确定的形势下，目睹了所发生的一切，他们所获取的信息帮助美联储确定所受到的损失，评估其对金融市场潜在的影响，进而采取补救行动等，都起到了至关重要的作用。

　　提供流动资金补救

　　也许9·11事件发生后，美联储采取的最重要的补救行动是提供大量流动资金，以避免支付系统的风险，确保金融体系和经济信用在需要时的存在。这些流动资金的渠道包括公开市场购买、远超出正常水平的日间透支、贴现窗口借贷，以及在收款、抵押借贷、货币掉期业务过程中向支票业务定期发放银行信贷，货币掉期使外国央行在本国就可以向金融机构提供美元流动资金。这些措施，得益于美联储对重要机构流动资金管理、借贷定位、财务状况以及他们对借款机构抵押物估值能力的了解。监管职能带来的信息和专业技能使得美联储可以高效率、低风险地向市场供应急需的流动资金。

　　大多数的金融危机，都不像2001年9月11日那场灾难那样，生命丧失，设施损毁。即使在真正的金融危机中，美联储的监管权力也赋予其同其它监管者和私人机构共同合作所需要的知识，以帮助解救危机。例如，在1987年股市崩溃后，美联储吸取其监管经验，对主要银行组织所面临的借贷和信用风险进行评估。除了发布贴现窗口可以提供流动资金的声明外，美联储官员还同大银行的高管密切联系，讨论所面临的形势。这些讨论鼓励维持适当风险管理的银行向证券公司提供信贷以帮助它们进行必要的支付，避免可能发生的大面积支付风险。

　　在应对1990年德崇证券(DrexelBurnhamLambert)破产和1998年美国长期资本管理公司(LTCM)破产中，美联储同其它监管机构和金融机构也进行过类似的讨论。随着德崇证券经营状况的恶化，其它公司越来越不情愿与它进行业务往来，使得这家公司难以通过正常方式摆脱困境。美联储凭借其对主要清算银行的监管权力和对支付体系详细的了解，针对银行的担虑，协助德崇进行清算。在LTCM的案子中，美联储凭其信用同大金融公司进行探讨并从中得出一个私人机构参与的解决方案，最终避免了潜在的市场崩溃。

　　这些案例的一个共同点是，金融危机和恐慌的出现，经常带来相互间协调和共同行动。在这些案例中，危机管理经理的工作就是协助解决问题，并帮助参与各方达成一个合作解决的方案。丰富的市场信息、多领域的专业技能和凭借其监管职能所建立的关系，对央行在危机中扮演一个“诚实的经纪人”角色起到无法估量的作用。

　　我认为，美联储的非监管职能有助于其成为更好的监管者，从而进一步促进了金融的稳定。例如，在货币政策执行过程中，美联储密切监控金融市场的发展，并定期同政府证券主要交易商进行沟通。美联储从中所获取的知识增强了其了解和评估银行金融-市场业务的能力，获得的这种资本市场专业技能同样在法规制定过程中发挥着作用。

　　如何最有效地维护金融稳定一直是一个复杂的课题。我们应该经常寻找能使监管更加有效且更少繁琐的方法。综合而言，美联储的监管职责对其行使维护金融稳定具有明显的担保作用。美联储所拥有的广博信息、专业技能和权力，增强了其贡献防范金融危机的能力。当金融危机显现，需要采取公共行动时，美联储也能更加迅速、有效地进行反映。

　　优吉·贝拉(YogiBerra)提醒我们，对未来的预测是非常艰难的。在这种精神指引下，美联储会继续积极工作，为防范金融危机的可能性而备战。美联储已经树立了维护金融稳定的强大形象，我们还将继续努力以确保美国金融系统生机勃勃。

　　(本文为美联储主席本·伯南克于2007年1月5日在社会科学联合会年会上的讲话，本文对原讲稿略有删减。翻译杨启，供职于普华永道。)