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推进城市化、工业化进程中，因大量征收农民集体土地，使失地农民队伍不断增加。妥善解决被征地农民的生存与发展问题，始终是摆在地方政府面前的重大课题。保障被征地农民利益，解除他们的后顾之忧，是树立科学发展观、构建和谐社会的要求，也是落实科学发展观的具体体现。
在市、县工作特别是负责农村工作的同志，经常会有这样的经历：被征地农民找上门
来，要求解决他们的生活困难。种田无地、就业无岗，当时给的征地费又花光了，怎么办？
这确实是一道难题。长期以来，对被征地农民采取的是一次性货币补偿的方式。按照法律规定，征地补偿包括青苗补偿费、地上附着物补偿费、土地补偿费和安置补偿费4项。其中，只有前两项明确规定支付给被征地农民。计划经济时代，征地要安排就业；而市场经济条件下，就业不能再由政府靠行政手段加以安排。为数不多的征地费往往就成为被征地农民赖以生存的基本来源，无法给他们长久的生活保障。随着时间的推移，被征地农民生活、发展问题变得越来越突出。
在土地市场治理整顿过程中，常州市经过认真思考，认为不能简单地就征地补偿费的清欠抓清欠了事。常州发展到这个阶段，应该也有一定的能力解决被征地农民的长久生计问题了。因此，市委、市政府经过研究，出台了《常州市征地补偿和被征地农民基本生活保障试行办法》，自2004年6月1日起试行。“办法”规定，在提高征地补偿标准的基础上，把征地补偿费中的一部分拿出来用于被征地农民长远生活保障。通俗说就是“以土地换社保”。此后不久，国务院下发了深化改革严格土地管理的决定，要求“县级以上地方人民政府应当制订具体办法，使被征地农民的长远生计有保障。”并明确提出建立被征地农民的社会保障制度，让我们有了明确的政策依据，坚定了推行新机制的信心。
以“土地换社保”的基本内容是，政府按照法律规定的程序和批准权限，将农村集体所有土地征为国有土地后，依法给予被征地农民和农村集体经济组织合理补偿，并将80％的土地补偿费和全部的安置补助费作为被征地农民的基本生活保障资金，同时政府再安排土地出让金中列支的配套资金，建立被征地农民基本生活保障资金，纳入同级财政专户管理，作为被征地农民基本生活保障基金，专项用于被征地农民的基本生活保障。被征地农民划分为基本生活保障三个年龄段，分别采取“发放一次性生活补助、社会保险或生活保养”的办法，确保被征地农民的基本生活保障。被征地农民第一年龄段即16周岁以下的，领取一次性补助，年满16岁后，纳入城镇就业和社会保障范围；第二年龄段为征地劳动力，男16周岁至54周岁，女16周岁至49周岁，为刺激就业，实行社会保险和政府保养相结合的办法（但不能重复享受社会保险和政府保养），未就业的，最长可申领不超过24个月的生活补助费，达到保养年龄的，按月领取保养金。第三年龄段男54周岁、女49周岁，按月领取保养金。
根据规定，被征地农民基本生活保障基金来源包括这样几个部分：一是不低于80％的土地补偿费和全部的安置补助费；二是从新增建设用地的土地出让金等土地有偿使用收益中列支的政府出资，并明确不同地区分别不低于1.3万元和1万元；三是被征地农民基本生活保障资金的利息及其增值收入；四是农村集体经济组织历年积累的资金等。市和辖市（区）政府出资的基本生活保障资金由财政部门在征地补偿安置方案批准之日起三个月内足额进入社会统筹账户。我们还专门制订了《常州市被征地农民基本生活保障资金管理办法》。
采取以“土地换社保”的办法，本质上说，只是补偿费使用方面的变化。因此，要保障被征地农民的权益，征地补偿标准、资金收缴和控制征地规模，仍然是十分关键的。在实施新的补偿机制的同时，我们进一步提高了土地补偿费用的标准，改变了安置补助费的计算方式，并相应制订了《常州市征地拆迁安置及地上附着物补偿管理办法》。同时，明确规定，凡是没有按照规定调整提高当地征地补偿标准并建立失地农民基本生活保障制度的，一律不报批新的征地。
为了控制征地规模，我市已经进一步明确，新征地项目用地，凡是有这样几种情况之一的，一律不报批：不在土地利用总体规划确定的建设用地范围内的各类建设用地、没有农用地转用指标的、未按国家有关规定进行建设用地预审的、不符合国家产业政策的、没有达到投资强度控制标准的建设用地项目，没有及时缴纳新增建设用地土地有偿使用费和安置补偿费的、征地方案没有征求被征地农民集体组织和农户意见的、上年度批准的建设用地供地率没有达到80％的。同时，对批后项目供地，严把“供地关”，对内资3000万人民币、外资500万美元以下的项目，原则上一律不准单独供地。
总之，随着经济社会的发展，被征地农民应当分享改革发展的成果。作为地方政府，必须按照这个方向不断努力共同构建和谐稳定的社会。
（作者系江苏省常州市副市长）
《市场报》 (2005年06月21日 第四版)
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