中国管理科学研究院区域发展研究所所长、研究员张乃剑

　　内容提要：本文着重针对当前经营城市中的经营要素、经营质量、经营主体、经营策略等方面存在的若干倾向性问题进行深层次的分析。提出经营要素不是经营土地一项，而要整合六大要素，全方位经营；提高经营城市质量，不能照抄西方经营之道，解决"三农"问题，仅靠"圈地运动"、户籍改制不是良策，关键要为居民提供充分就业条件，实施"富民进城" 战略；经营城市主体，要改变政府单元性，推行经营主体多元化格局；经营策略要创新，杜绝人为造市，立足城市比较优势，运用"定位法"、"跨位法"，促进城市可持续发展，

　　"经营城市"理念，已成为当代我国城市化建设理论中被普遍认可并付诸实践的一种全新理念。是我国计划经济向市场经济过渡时期的一种创新理论。随着城市化的发展，经过广大城市建设者的不断实践、总结、创新，这一理念的系统性和科学性正日臻完善，不断提高，已初步显示出强大的生命力。

　　　但是，由于这一理念是在市场经济条件下出现的新理念，人们在实践中因所处的环境条件不同，区域地位不同，而对经营城市理念内涵的理解也不尽相同，经营行为更是各有千秋。经营城市是一种社会性的商业行为，是一种代表人类文明、进步的新思维、新理念、新实践。城市经营好坏，涉及到千百万人的切身利益，关系到每一个城市的兴衰，要使经营城市新理念沿着健康的轨道发展，必须对当前实践中出现的各种倾向性问题进行深层次的思考。

　　一、整合经营六大要素，走出单纯经营土地误区，全方位经营城市。经营城市的理念在我国提出已有10多年的历史，普遍流行则是近几年的事情。在国外尤其是西方发达国家已经流行20多年，不过他们的提法叫做"营销"，而不叫经营。其理论的代表人物是美国著名的营销大师菲利普·科特勒教授。他提出了著名的"国家营销"和"地区营销"的概念，在国际上，对各国的国家战略和地区战略，产生了极大的影响，著作风靡全球。上世纪末，我国的大连、青岛等城市，首先引入了这一概念，总结出了具有中国特色的"经营城市"新概念。后来，广州、上海北京等一批大中城市，纷纷把"经营城市"理念作为本地的发展战略。近几年，这一理念已在我国普遍流行，成为各地城市化建设的基础理论。

　　所谓经营城市，就是把城市当作特殊商品对待，运用经营手段，将城市纳入市场运作，通过市场无形的力量，提高城市的区域平台价值，从而强化城市资金流、人才流、信息流、物资流的吸引力和凝聚力。因此，经营城市的经营要素应该是全方位的，而不是单一的。

　　由于"经营城市"的理念从提出到完善有一个发展过程，开始有些城市甚至是主管城市部门的高层决策者，把经营城市的经营内容主要定位为经营城市土地。认识上的片面性，带来行为上的单一性，城市大拆迁、大置换形成热潮，由经营生地向经营熟地转化而一发不可收。这种经营城市土地单一化的倾向，直接导致的后果是，银行贷款向城市房地产领域倾流，农村贷款、企业贷款严重短缺，农村水利基本建设常年失修，多数地方的水利骨干工程还是农业学大寨年代留下的。农产品加工业发展缓慢，农民收入下降。城市一些企业由于银行惜贷，流动资金严重不足，大批中小企业、有发展前途的企业，举步维艰。有的处于停产半停产状态，甚至倒闭，导致下岗职工增加。地方财政被逼向城市基础设施倾斜，社会保障资金、公益事业发展资金，科技、文化、教育投入严重滞后，财政投入回报期延长，城市建设投入成本加大，城市综合发展不平衡。有的地方已出现房地产泡沫化现象，商品房空置率居高不下，银行、房地产商、消费者之间资金链断裂，大量国有资金沉淀在城市水泥森林中。根据国家统计局最新统计，到今年8月底，全国商品房空置率同比增长14.1%。全国空置一年以上的商品房高达4397万平方米。如果按每平方米4000元计算，目前全国房地产沉淀资金达1758.8亿元。同时，房地产炒作还成了孳生腐败的土壤，一批党政官员垮在城市建设的工程中，由此引发的各种社会问题也时有发生。

　　另外，由于城市土地进行急功近利性的恶性开发，一些党政领导又急于取得短平快的政绩，导致城市趋同化严重，形成了千城万市一个面，失去城市地域特色和文化特色，清一色的火柴合式高楼将民族建筑文化冲击得的面目全非，有的地方古建筑也被破坏殆尽，留下千古遗憾。

　　总结各地的实践经验，我们认为，在经营城市的要素中，土地经营仅是众多经营要素之一，归纳起来，主要要素有六个方面：一是土地等自然资源，二是企业资源，三是人力资源，四是人类文化遗产资源，五是制度资源又叫行政资本资源，六是良好的形象资源。这六大资源构成了经营城市的主要要素，每项资源开发潜力巨大，而且关联度极强，相互影响，相互依存，互补性强。只有统一规划，统一开发，才能够起到综合平衡发展的效果。经营城市要走综合经营之路，这是今后经营城市的必由之路。

　　但我们也看到，在一些经济欠发达地区，土地资源的优惠政策已难成为吸引外商投资的主要条件。相反，一些注重良好形象建设，注重制度创新的地方，虽然自然资源优势并不突出甚至是零资源，但那里却成了外商投资的热点，土地等其他资源价值不断提高。因此，我们一定要跳出经营土地单一的圈子，整合当地经营要素，寻求综合经营的亮点和重点，这才是经营城市的前途所在。

　　二、提高经营质量，防止照抄西方经营之道，防止城市泡沫化，实施"富农进城"战略。中国是世界农业大国，是世界上最大的发展中国家，"三农问题"是影响中国综合国力发展的最大制约因素，也是党中央、国务院感到最头痛的问题。多年来，无论是中央高层决策者，还是专家、学者，都在苦苦寻觅良策。现在最流行的做法就是大力推行城市化，减少农民。按照发达国家的发展模型，城市化水平与GTP增长的关系是正比关系。因此，有些人就以为中国要解决"三农"问题，必须走提高城市化的道路。这一方法便成为当前一些地方经营城市的主要理论依据。正因为有这样一个理论模型，一些地方为了提高城市化发展的增长速度，以解决"三农"问题为目标，人为地将城市周围的县市改区，乡镇改为居委会，农业户籍改为城市居民户籍。这在表面上看，城市化速度加快了，城市化水平提高了，实际上，一些农民还是农民，他们的生存质量和生活质量并没有因户籍身份改变而有实质性的提高。相反，有些地方因城区扩大，耕地被占用，工业又未及时发展，导致那里的区县农民收入不但没有提高，反而下降。在这一方面重庆直辖市最为典型，该市3000万人口中农民占了2400多万，为了加快城市化水平，近几年大搞农转非，大搞城市扩张，在短短几年中有40万多万农民农转非，变成了城市居民，但是，他们并没有富裕起来，很多人基本上靠国家低保救济过日子。该市到今年上半年低保居民已达65万人之多，占了全市非农业人口近10%，就是这种现状，重庆市还在规划未来10年内要实现50%的城市化目标，其中新增的30%主要靠农转非。

　　我们认为，西方城市化发展模型并没有错，但是，西方模型的实践基础和我国的国情却有着本质的区别。西方发达国家城市化水平的提高，是建筑在二次大战后资本主义高度垄断、工业大生产大规模恢复、卖方市场向买方市场快速过渡的基础上形成的。我国是社会主义国家，又是刚从计划经济向市场经济过渡，西方城市化发展的时代背景、社会制度、及其它特殊条件等，我国都不具备。因此，我国的城市化道路必须在借鉴西方模型的基础上走符合自己特色的道路。千万不能照抄、照搬。

　　严格的二元城乡户籍管理制度，是我国特有的管理制度，随着市场经济的发展，未来的户籍管理制度，将不断失去它的历史功能。现在对于农民来说，关键要增加收入，逐步缩小城乡居民收入差距。城市最大的功能是吸纳非农业人口的就业，形成一定区域的劳动密集型的产业和服务业，使一座城市在一定区域成为一定规模人口永久性的集约居住地，成为一个区域政治、经济、文化中心、商贸中心、信息中心、人才流动、物资流动中心。

　　当前，评价一个城市的城市化水平，固然要看非农业人口的比例，但我们一定要把提高城市质量作为大事来抓，而衡量城市质量的主要标尺就是人口质量，城市人口质量主要看城市居民的生存能力、就业能力、创业能力、贡献能力。实现这一目标，必须有一个长期的发展过程。我们国家城市化水平与世界发达国家相比，虽然差距较大，但发展速度却最快。最近10年以年均提高0.63个百分点的速度发展，这个速度是二次大战后，世界城市发展史上少有的速度。按照这一速度预测，今年我国城市化水平将达到35%左右。按照这一速度，在未来10年内，我国城市化水平将达到世界发展中国家38.4%的平均水平，在未来20年内，将达到世界47%的平均水平。

　　如何看待这一现象呢？根据国务院发展研究中心的研究报告，我国城市化水平要达到47%的世界平均水平，需要转移农村人口1.5亿人，如果要将城市化水平提高到与中国的工业和经济发展相应的水平，则要转移农村人口2.5亿人，这里还不包括每年城市将有800-1000万左右下岗失业职工的安置问题。按照这一估算，从目前开始，我国未来20年内至少要建1000万人口的城市20座，或100万人口的城市200座。而联合国统计公布，到2000年12月，全世界100万人口的城市才有341座。很显然，从中国现有的经济实力，在近期20年内要达到这一目标，是根本不可能实现的。但是，我们奇怪地看到，在相当一些地方，在编制地方"十五"发展规划时，普遍都把实现城市化水平标准定得很高，有的地方已经公布城市化水平达到了发展中国家的水平，有望提前实现世界平均水平。今年上半年全国有86个城市宣布要建成国际化大都市。南方有一个县级市竟然提出要在最近几年建成国际贸易中心。我们客观地分析国情，深为这种带有很大水分的城市化风担忧。

　　解决"三农"问题，根本出路在于发展工业和制造业，推动第三产业，为农民进城提供就业机会。解决这一问题，首先要使农民通过农业产业富起来，运用手中可支配的自我教育和子女教育资金，接受教育，用科学知识武装起来。农民进城首要条件一靠资金，二靠知识，二者缺一不可。如果今天的农民都是鲁迅当年描写的"闰土"式农民，显然是进不了城的。农民没有资金、没有知识，仅靠双手进城出卖劳力，难有长期安身之地。大批无资金、无知识的农民盲目进城，不但会使农业发展倒退，还会引发一系列的城市社会问题。建国初期建城走了农村包围城市的道路，那是以牺牲"三农"利益为代价取得的。今天开城建城必须走"富农进城"的道路，否则的话，解决"三农"问题只是一厢情愿的事情。只有富农进城，农民才能具备充当城市建设主人的资格，与城市融为一体，城市资源才能得到充分利用，城市效应才能得到最大发挥。苏南和浙江一带为什么能出现高密度的繁荣城市群。主要因素是在上世纪七十年后乡镇企业的兴起。农民通过办乡镇企业富裕起来了，积累了物质资本和企业经营管理知识资本。有了这两种资本，农民成了经营新兴城市的主力军。城市功能辐射农村发展，农村为城市提供了广阔市场。城乡一体化良性循环，推动了城市综合发展。温州市根据现有城乡人口统计分析，城市化水平低于全国平均水平。因此，有人就片面批评温州城市化水平滞后，温州的非农业人口与城市化发展不相适应。其实，用城市功能加以评价、用城市居民生活质量评价，温州的城市化水平和质量应该是全国最高的。在那里，小城镇功能已代替或超过了城市的所有功能，城市户口已不是农民追求的目标。工厂办到大城市已不是他们的首选地。温州平均每年有1000多万人口的流动量，民间资本3000多亿流动量，多次冲击上海房地产业，引起房价波动。那里的农村正在走向城市化，农民正在走向市民化，因此，城市规模不在大小，级别不在高低，关键是农民能否充分就业。我们需要高质量、高标准的城市，但决不需要大而穷，空而弱的泡沫城市。

　　三、扩大经营主体，改变政府经营单元性，推行经营主体多元化格局。现在对于经营城市主体问题的讨论，有一个基本的共识是，政府是经营主体，市长是法人代表。从城市的自然属性上看，它应该属于国家所有；从社会属性上看，它应该属于全体公民即市民所有，政府既是国家的代表，也是人民(市民)的代表，经营城市主体自然属于政府。我们认为，城市一级人民政府充当经营城市的主体，无论从理论上，还是法律上，都是无可非议的。尤其是一座城市在发展初期，政府经营主体的地位和作用，无可替代。但是，随着经营规模的不断扩大和发展，经营方式的不断改变，经营城市主体一元化的现象应该改变。尤其是中国加入WTO之后，经营城市已经融入经济全球化之中。政府在经营城市中除了垄断一些优先发展部门和影响国计民生的重要资源外，其它经营项目和资源将逐步放开。实际上，这种现象已成现实。外来资本大量涌入，多种所有制并存已成规模，并成为未来发展方向。所有制的改变，决定了城市经营主体必须向多元化方向发展。

　　评价一个城市的能力，有多种标准，但主要有四大标准。一是城市汲取财政的能力，二是贯彻中央政府决定的执行能力。三是行政管理的调控能力，四是公益事业服务的保障能力。在一个城市的正常运作过程中，要想充分发挥这四种能力。不是城市一级政府垄断经营所能实现的。尤其是市场经济深化发展到一定程度，城市一级政府经营的职能将逐步向管理职能转化。从某种意义上讲，政府管理虽然是政府经营的一种变相形式，但是经营的实质已经发生了变化。在政府统一管理下实行多元化的经营，有利于各种资源的合理配置，有利于各种社会力量的优化整合和发挥，从而实现城市社会效益和经济效益的最大化。

　　如何实现城市经营主体由政府单元性向社会多元性转化呢？在思想认识上必须有创新的突破，坚持能进能退，有所为和有所不为的原则。在行动上，必须放开城市经营准入的门槛。实行平等的公民待遇，鼓励民营资本、境外资本准入，鼓励农民、鼓励外国人进城创业。经营主体一旦实现多元化格局，城市将出现生机，出现繁荣。这时候，作为城市一级政府的经营主体地位，不但不会降低，反而会得到提高。政府的职能不但不会消弱，反而会得到加强。经营效益不但不会减少，反而会更加扩大。

　　在现实中我们看到，一些经济欠发达地区，政府抱住经营主体不放，城市经营项目政府统包承揽。结果，虽然各种政府招商活动搞的很热火，但招商成功率却很低，即使政府承揽了一些项目，生命力也不强，发展后劲不足，造成资源的极大浪费，影响了城市经营的信誉度。相反，在长江三角洲、珠江三角洲一些经济发达地区，政府经营主体主动退出，他们只做一些宏观决策和微观服务工作，多数经营主体角色让位给社会力量。结果，那些地区经济空前繁荣，财政收入大幅度增加，城市化水平不断提高。苏南和浙江一些不到百万人口的县级市，经济总量可以达到我国西部某些省、区的经济总量。这种现象告诉我们，在今后相当长的一段时间内，经营城市主体的转化，是对我们广大城市经营决策者的一场考验，思想解放，制度创新，首先要在城市经营主体认识上解放思想，经营主体制度上创新。这是一种根本性的解放和创新。

　　四、创新经营策略，杜绝人为造市，运用"定位法"，"跨位法"，促进城市可持续发展。市场竞争直接表现为区域竞争，在区域竞争中，城市竞争的策略定位十分重要。现实中我们看到，一些城市为了尽快提高城市平台，不顾自身特点，对于未来经营策略定的不切实际。他们目标瞄准北京中关村、上海浦东、苏州工业园、广州、深圳的高新技术开发区。不惜代价规划各种工业园区、科技开发区，还有的公开宣传要建中国的电子城、纳米城、生命工程城等。尽管一些地方大片工业开发区、科技园区土地圈起来了，大牌子树起来了，但多年荒芜，无人问津。

　　我们认为，高起点、高标准经营城市的想法和做法，无可非议，而且十分必要。但是，一定要立足自身特点，寻找比较优势，对自身的区域平台进行准确定位，千万不能模仿别人，一哄而上进行追风。建立工业开发区、高新科技园区，生产高科技、高附加值的产品，不是任何地方都可以办到的事，也不是一朝一夕所能办到的事情。任何一座城市的诞生和发展，总有一个历史发展过程。象深圳这样以魔术师形式出现的现代化城市，今后在中国，乃至世界上也很难出现第二个。因为深圳城市的诞生，是由于特殊时代动力推动，特殊领袖人物倡导，特殊政策支持，特殊主体经营的结果。

　　因此，我们作为各地普通城市的建设者来说，一定要以平常心对待自己城市的发展之路，按照城市发展的自然规律，经营好自己的城市。经营城市不是做蛋糕，随意能做强、做大的。美国著名的营销大师A.里斯、J.特劳特和艾尔.强森创立了著名的"定位"和"跨位"理论，这两种理论引起了当代商业营销观念革命性的转变。定位理论核心是要求对企业经营、产品营销要进行全程运作环节的定位，确保企业经营有正确方向，产品营销有市场。"跨位"理论则强调企业要明确商品与商品消费者之间的消费差异心理，根据差异导向，找到产品消费区间和竞争区间，创造自己的竞争优势。这一理论引申到经营城市理念，同样具有重要的现实意义。经营一个城市,对于未来的发展方向、目标，一定要科学定位，至于定位之后如何提升区域品位，同样应该运用跨位理念指导，使城市的比较优势得以最大的发挥。根据我们对"定位法"和"跨位法"的研究，结合多年区域发展研究实践，我们总结了三条原则，运用于企业经营和城市经营。这三原则即一是可识别原则，二是可选择原则，三是可供给原则。经营城市运用三原则就是要求城市对有形、无形资源要可识别，城市历史要可识别，城市个性文化要可识别，城市区位优势要可识别，城市特殊资源要可识别，城市支柱产业要可识别等等；有了城市的可识别性才有区域市场竞争的可选择性，没有区域城市竞争可选择性的城市，是一个没有竞争力的城市。只有具备竞争可选择性的城市，城市才能有可供给性即对外竞争输出性。其表现形态就是把城市建成外部资金流、物资流、人才流、信息流的汇集地。通过资金、物资、人才、信息的汇流，物化为本地的巨大财富。

　　由此可见，对于城市的经营，一定要按照城市发展的客观规律办事，不能拔苗助长，更不能搞泡沫化城市，一旦形成泡沫化城市，城市灾难就会到来。

　　经营城市是新世纪的新课题，是一项复杂的社会性工程。建设城市、经营城市、发展城市是我国今后发展的必由之路，是落实江泽民总书记"三个代表"重要思想的实际行动。要使经营城市走健康可持续发展的轨道，一定要遵照党中央的指示。2000年10月，党中央十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中明确提出："要积极稳妥地推进城镇化"。因此，我们一定要在"积极稳妥"四字上下工夫，经营好我们每一座城市。过去我们有过赶英超美的惨痛教训，今后我们不能再犯这种错误了，我们付不起这种代价，也经受不起这种代价。城市建设投入，城市建设决策，是子孙工程投入和历史性决策，不是一般事业发展投入和决策。我们要在与时俱进中，把握住大原则，制定好大政策，经营好城市，实现我们立于世界民族之林的远大目标。