孙宪忠中国社会科学院法学研究所研究员、教授

　　衷心祝贺本次"城市经营与区域经济发展市长论坛"的召开。

　　城市经营与发展比较成功的地区都有一个基本的经验，就是坚持"依法治国"的基本法略。坚持依法治国，从城市发展的角度看，或者说从地方发展的角度看，就是利用法律的稳 定性、公开性、责任可预知性，以及利用法律的协调功能和保障功能，来促进城市和区域经济社会的发展。但是在一些地方，一些领导人对依法治国的方略并没有清晰的认识，有的甚至认为处处讲法治束缚了手脚，妨害了办事的效率。从现实调查看，虽然我国宪法已经把"依法治国"作为基本原则写入了宪法，但是对于这一原则的认识和贯彻还有相当的问题。

　　城市地区不仅仅是我国一般人口密集的地区，而且是高知识层次人口密集的地区，是信息相对快捷、交通相对方便的地区，不言而喻，也是我国法治基础比较好的地区。这一点意味着民众中有较多的法律学习者或者法学爱好者。即使是一般的城市民众，他们所具有的法律知识也远远高于农村地区。近年来随着"依法治国"的原则越来越深入人心，民众的法治意思、权利意识越来越高，这一点，又表现为社会对于"依法行政"的强烈要求。从城市的基本特征看，无疑城市地区民众对于政府方面"依法行政"要求会更加强烈。所以，我国的城市发展城市经营者必须对这种特殊的社会与人文基础有清楚的认识。所以将城市经营与区域发展纳入"依法治国"的方略，将政府在开发与发展中的行为规范纳入依法行政的轨道，可以说是应该的，而且是必须的。

　　我国是一个发展中国家，我国的城市建设具有发展中国家的一般特征。在城市基础建设方面，人口压力大、住房紧张、交通不畅、公共资源紧缺这些问题，过去曾经长期困扰着我们。近年来这些问题虽然在局部有相当大的改善，但是根本上没有解决。因此，我国城市发展的社会压力普遍很大。正因为这样，城市发展也是我们的城市领导人最容易取得"政绩"的方面。中国历来就有的官员们"为官一任、造福一方"的传统，所以近年来在城市发展中，管理者阶层急于取得"政绩"的现象十分普遍而且十分强烈，因此各地都出现不少"政绩工程"。这本来是无可厚非的，领导人应该有这种责任感。但是，由于我国的传统，由于我们尚未改变的干部制度有时有"对上不对下"的弊病，所以在各地的政绩工程中，一些领导人急于求成，不顾法律规定的程序和条件，违反民众权利甚至是基本权利的现象时有发生。而这些事情发生在城市这种民众对于依法行政的要求非常高的背景下，民众的不满造成的社会负面效果必然非常严重。其他的不说，在征地、拆迁事务中，近年来已经引发的多次大规模的集团诉讼，这既损害了党和政府的形象，也妨害了社会的安定团结。

　　其实，如果在城市经营和区域发展中遵从法律规定的程序和条件，按照法律规定的公开透明的原则，结果不但民众满意，而且效率会更高。比如在城市改造中，拆迁补偿问题一直是个老大难问题，城市改造常常会因为这个问题妨害进度。但是，如果我们在拆迁中注意按照法律规定的程序，许多问题其实并不像想象的那么难。有些民众对于补偿不满意，但是如果我们将补偿的标准公开化，使补偿的过程透明化，使民众看到政府方面平等待人的决心和结果，民众对于政府的不满会大大降低；因为民众最普遍的不满，是"暗箱操作"和不公平待遇。而依法将拆迁事务公开透明，民众的不满难以产生。其结果就是搬迁速度的加快，就是整个拆迁效率的提高。同时，按照拆迁法将拆迁工程透明化、标准公开化，也会大大降低腐败发生的概率。在城市的整体经营中，如果我们能够完全按照城市规划法、土地管理法、拆迁法、房地产管理法、招标投标法、各种建设工程管理法、文物保护法等法律法规的规定办事，那么，城市的经营就会成为一个有序的过程而不是一个混乱的过程；不但腐败的发生概率会大大降低，而且效率会大大提高。这样的结果，肯定会得到本地民众和上级党与政府的支持。这才是真正的"为官一任、造福一方"。

　　在法治国家里，法律对于一般民众规定的行为规则与对政府规定的行为规则完全不同。对于一般民众的行为，法律上的规则，是法律不禁止者，民众均可以自由为之。但是对于政府的行为，法律上的规则，是政府的人和行为，必须服从现行法律明确规定的规则，法律没有规定的，政府不可以为之。这种行为规则方面截然相反的标准，是因为政府拥有公共权力，而这种公共权力具有要求民众必须服从的特点。如果放任政府的行为，这必然会出现权力拥有者利用公共权力谋取私利的情况。在城市经营与区域发展中，领导者必须牢记法律关于行为规则这一重要的区别。

　　本人在国外学习期间，经常看到一些公共工程建设的告示牌，上面写着：根据某某法某条某款的规定，从事此地如下工程并获得了如下的授权……等。这些告示，并不仅仅对于将公共工程透明化、公开化，对于民众和社会的监督非常有效；更重要的是，这些告示表达了政府方面对于法律的信赖，也表现了政府依法行政的信心。而政府在遵守法律方面的积极作用，又增加了社会对与政府的支持程度。仅从这一点看，我们的城市经营和区域发展还应该多多吸取法治国家的经验。