沈晓杰：住房 最不该出现的问题成了最沉重大山

　　《追问政府行政成本》系列文章，是作者沈晓杰继2006年推出《中国房地产十大批判》后，经过一年多思考和酝酿，将在2007年着手推出的又一新作。和“中国房地产十大批判”的发表略有不同的是，本系列文章，将根据情况按章分别写作发表。此文为追问政府行政成本——问责政府民生(之三)

　　沈晓杰

　　在饱受了“新三座大山”的重压之后，公众越来越多的对相关政府部门在民生问题上的“不力作为”甚至是“反向作为”产生了更多的疑问和不满。人们都想“弄个明白”和“讨个说法”的是：在民生问题上，造成“执政不力”和“行政低效”的梗阻和原因究竟在哪里？特别是，究竟是哪些政府的行政主管部门，因为“工作的失责”，甚至是由于行政导向上代表了“特殊利益集团”，成为导致民生“新三座大山”的直接“祸首”。

　　住房，最不应该出现的民生问题，成了“最沉重的大山”

　　在所有这些被“打上问号”的政府主管部门中，由于“行政导向问题”造成住房和高房价社会问题突出的建设部，无疑也是其中最“突出”的一个。

　　和“新三座大山”中的其他两项看病难和上学贵相比，住房及高房价的问题是最不应该出现的民生“大山”。但它不仅成了新的“大山”，而且还是高居于民生问题榜首的“最沉重的大山”。

　　之所以说住房及高房价是最不应该出现民生问题，是因为和其他“两座大山”相比，中国市民的住房的解决与否，从总体上来说，不需要政府“掏腰包”，不需要等经济高度发展、国家的财力壮大了多少倍以后，才能解决国民的住房及高房价问题。因为就整个房地产市场及住房供应而言，政府及国家不仅无需“掏钱”，而且还可从中获取超高的利益。特别是它所带来的“真金白银”，更是成为各级政府滚滚不断的巨大的财源。正是这点构成了它和医疗卫生和教育事业的最大不同。因为后两者都不能依靠自身的发展来解决问题，都需要依靠政府巨大的财政投入。从这方面来说，要使国民享受到更好的医疗和教育，还有待于国家经济更好更快的发展。

　　但住房和房地产市场的问题，总体上不仅不需要国家的财政投入，而且要解决问题，也不影响政府从房地产市场所得到的巨额收入。因为从总体上来说，造成房价高的最大的原因，不是政府所收的土地出让金，而是开发商的暴利。据测算，在现在全国平均每平方米3000多元的商品住房销售价中(注：是指统计局公布的全国平均商品住房房价，不是指某一城市和地方房价)，真正由政府拿去的楼面地价成本也只在600元左右(具体请见笔者的“中国房地产十大批判”)。扣除方方面面的“正当成本”，开发商的利润平均占了房价的30-50%。也就是说，在不影响政府财政的情况下，只要政府相关主管部门的政策对开发商的暴利进行“社会公平正义”上的政策制衡，就可以大大降低中国城市的高房价，使更多的市民实现“居者有其屋”。

　　但就是这么一个无需动用国家的财力，又不会影响政府的财政收入的民生大事，却因为作为政府主管部门的建设部制定的“政策偏向”，特别是他们所“成就”的“中国特色”的住房及房地产建设发展模式及住房政策的导向，导致住房问题最后还是演绎成了新民生的“三座大山”之一。可以说，中国的住房及高房价问题，与国家的经济发展及政府的财力无关，它完全是政府主管部门的政策导向和行政行为直接作用的结果。

　　实际上，和私有制的资本主义国家相比，中国在住房问题上有着他们所不可比拟的制度优势。作为社会主义的国家，中国的城市土地都是国家的，这种“制度的本质属性”，使社会主义国家的公民的在解决住房问题上所付出的成本也应该最低的。因为造成高房价及住房难的根本原因，不是在于“房”生产，而是在“地”的拥有。社会主义不仅要从理论上给予公民全面的民生保障，更要使这种“保障”成为国民“看得见、摸得着”的实惠所在。否则社会主义的“优越性”就会成为吊人胃口的“空心汤团”。确实，从中国城市的住房及房地产市场的状况来看，又有谁能否认，建设部不是造成中国社会主义社会“住房优越性”和“住房小康”的“空心汤团”的作俑者呢！

　　“最突出的社会问题”，为何成了政府主管部门的行政效能最低的“难点”

　　每年的全国两会前，各大官方媒体和新闻网站、国内最大的门户网站和专业的社会研究调查机构，都要对“老百姓最关注的两会热点问题”进行调查。在今年的各项调查统计中，高房价及住房问题，不是名列榜首，就是位居前三。这几乎和前两年在两会前进行的类似的社会热点调查的结果如出一辙。

　　这里应该指出的是，不管高房价及住房问题排列在公众“最关注的两会社会热点”的榜首还是前三，都不妨碍它成为公众最关切的社会热点问题之首

　　这是因为对13多亿中国人来说，涉及到住房及高房价问题的，只占到不到人口一半的城市人口(5.77亿，占全国人口43.9%)。而全国7.37亿多的农村人口，由于可以在自己的宅基地上自主建房，住房及高房价问题基本上和他们无关。就是在5.77多亿的城市居民中，真正的无房户也只是少数，大多数的市民都在98年的房改前后，早已通过福利分房拥有了自己的住房。这和“全民”都面临的医疗卫生和教育收费问题有一定的区别。但就是在这样的“前提”和情况下，住房及高房价问题依然是高居各项社会问题调查的榜首和前列，这充分说明住房问题严峻性在国民心目中已到了什么样的地步。

　　住房问题的严峻性就在于，有适当的住房不仅是人们最基本的生存的条件，而且居住权利也是公民最基本的人权。但在现今建设部主导下的房地产开发建设模式，不仅使70-80%需要买房居住或者改善居住条件的市民买不起房，而且就是一些“咬紧牙关”的买房者(这些人往往还是社会的中高收入者，属于政府力求壮大的、对社会的稳定起着重要作用的“中间阶层”)，也被暴利的高房价压迫成“房奴”。

　　中国房地产的现状表明，当今的住房问题，并不是在这次两会中某些“背景特殊”的人所说的只是少数低收入者的问题，而是占人口80%左右的普通民众所遇到的共同的问题；高房价下人们买不起房，也不是北京等少数大城市的“专利和特产”，而是全国几乎所有城市、尤其是大中城市居民所面临的共同问题；高房价及普通百姓买不起房的问题，也不是今天才有，而是这几年年年都被百姓提出的民生“新三座大山”，中央高层对此也极为关注。但就是这样一个问题，在作为政府主管部门的建设部的“作为”下，竟成为久拖不决的社会难点。

　　人们还记得，在这两年国务院的工作中，没有哪个行业像房地产这样使政府要出台一系列政策“组合拳”和上百中文件，以力求真正的实现“调控房地产市场和抑制房价增长”；也没有哪个行业像房地产那样，在这几年总理的政府的工作报告中都占据很大的篇幅，受到“高度的重视”。但人们不得不承认的是，尽管国家出台了这么多的政策和文件，尽管它受到高层如此的“重视”，但中国的房地产市场、特别是高房价及买房难的问题，不仅始终没有得到解决，而且还有愈演愈烈之势。这也就难怪在今年的全国两会上，住房问题和前两年一样，成了参加全国两会的代表和委员“炮轰”的重点。今年全国政协的第1号提案，就是要求政府投资建设经济适用房和廉租房。

　　为什么公众最头痛的社会热点，中央高层最关注的民生重点，到了作为政府主管部门的建设部那里，就成了行政效能最低的“难点”？

　　建设部，为何成了高房价最大的幕后推手

　　温家宝总理在去年两会的记者招待会上说到他“最痛心的”住房、卫生和教育等民生问题时，曾经说过这样一句给人印象深刻的话，他说：“中国的总理懂得一个道理，就是知难不难，迎难而上，知难而进，永不退缩，不言失败”。一年后的今天。当我们再重温这句话的时候，更想帮总理一起分忧的就是，高房价及普通百姓买不起房的问题之所以久拖不决，究竟“难”在何处？套用总理引用过的《新唐书》中的一句话就是“思所以乱则治”。

　　谈起中国的高房价及老百姓买不起房的问题，很多人都认为，主要是由于地方政府和开发商合谋抬高房价的结果。地方政府要通过“土地财政”换取更多的发展政绩的资本，而开发商通过抬高房价谋取更多的暴利。这从现象上来分析并没错。但人们很少进一步的思考，究竟是谁制定的什么样“大政策”，创造的什么样“大环境”，以及具体的行业“游戏规则”，使得地方政府和开发商可以合谋抬高房价。因为没有这样的“大政策”、“大环境”及“行业规则”，开发商和地方政府哄抬房价，不仅是一种“违法乱纪”，而且也因为政策环境和市场竞争的因素而实施不下去。比如说，如果作为政府主管部门制定的政策法规，把居住权真正的当作公民的基本权利，政府在住房上的首要目标就是要实现“居者有其屋”，那么就不可能使开发商利用住房的建设生产来谋取“合法”的暴利；再比如说，如果城市中的房地产市场向所有人都公平的开放(不管是个人合资建房，还是政府建房，都和开发商站在同等的起跑线上竞争)，那么开发商就再也没有能力对房价进行价格垄断操控。

　　但现实的情况是，开发商利益集团和地方政府合谋抬高房价，不仅没有“违纪违规”，更谈不上“违法”；开发商操控的房地产市场，不仅使国家再三强调的“中低价”和非暴利的“普通”商品房成为可怜的“政绩点缀”，而且最能体现社会主义住房制度优越性的经济适用房也惨遭践踏。以至于在大多数城市，普通百姓早已和经济适用房无奈的“告别”。

　　而造成这一切的关键，都要“归功于”作为政府主管部门的建设部。正是他们其制定的房地产政策及其住房政治的导向，提供了这么一个官商合谋抬高房价的“平台”和“大环境”，才使得开发商成为可以操控中国房地产市场的最强势的、垄断寡头的“特殊利益集团”。

　　实际上，不管是中国的传统，还是国际的惯例，公民的住房建设模式从来都应该有着多种的选择。既有商业的开发模式(如中国的开发商模式，国外的建筑商模式)，也有非商业的住房建设模式(如市民合作建房等)，更有政府福利建房模式，如以低于成本销售的福利房和给低收入者提供的廉租房等等。如果除了开发商模式，政府的主管部门从让人民买得起房的角度出发，允许和提倡其他的住房生产建设模式“共同发展”，那么中国的房价肯定就不会像今天这样“高高在上”。温州的自建房组织小小的“绕着红灯”尝试了一把，在不少国家土地出让金一分钱的情况下，不是也使得房价比周边下降了30-50%吗！

　　但在中国，建设部的行政导向，使得当今的中国房地产市场，除了极少数为政绩点缀的“廉租房”以及变了味的“经济适用房”外，绝大多数都是开发商操控的暴利的高价商品房。老百姓想“躲开”开发商的暴利盘剥自己合作建房，也被建设部的种种“无形的作为”打压在萌芽之中。至于政府建房，这几年更是被建设部所“不提倡”。对暴利的开发商大开绿灯，对老百姓自建房和政府建房始终亮着“红灯”或“黄灯”，正是由于这样的政策导向，才使得开发商成为中国房地产市场绝对的主宰，才使得中国的房价高居不下，才使得70-80%的老百姓成为买不起房的开发商暴利模式的牺牲者。

　　其实，说建设部是中国高房价的最大的幕后推手，不仅一点没“冤枉”他，而且也“证据充分”：

　　首先，正是建设部2003年在其起草制定的“关于促进房地产市场持续健康发展的通知”的18号文件中，取消了普通市民可以享受的经济适用房，才使得开发商操控的房地产市场成为绝大多数老百姓买房的唯一选择。而正是由于九成的城市人口被推向了开发商暴利高价房的“血盆大口”，使得开发商成为普通市民住房供应的“绝对主宰”，才使得房地产市场可以按照开发商的意志，迎着政府“调控”的步伐“稳扎稳打”的抬高房价。当一个市场被特殊利益集团所操控，成为真正的寡头垄断市场，政府任何的“市场调节”手段，都会成为一种“空调”。而造成政府“空调”的根本原因，就是建设部起草制定的这个所谓“房改新的纲领性文件”。所以从某种程度上来讲，这个文件，也是建设部在住房政策导向上执行了“重商轻民”路线的一个重要的标志。这样的“纲领”不除，高房价和住房难久拖不决的问题就难破；

　　第二，除了在“新房改的纲领性文件”中为开发商操控垄断房地产市场提供“政策支持”外，建设部还在具体的“行政作为”上起到给开发商的市场垄断“站岗放哨”的作用。虽然国家没有任何的法律法规禁止个人合作建房，但到了建设部那儿，这样的“不禁止”经过层层的行政规章和所谓的“资质审查”，就变成了“不允许”。正是经过这样的“技术处理”，国家法律法规上并没有名文禁止的“个人合作建房”和“政府建房”，或被挡在了住房建设的市场之外，或仅仅成了官场上的“政绩绣花”。而为国人所痛恨的开发商暴利模式，反而成为建设部认可的住房建设及房地产市场的真正的主宰和绝对的操控者。正是房地产政策导向和政府行政上的如此“作为”，中国的住房生产建设，成为了“劣胜优汰”的市场：具有垄断者和掠夺者双重特性的开发商的寡头垄断，成了“主旋律”，而更能代表最广大人民群众根本利益的经济适用房模式和个人合作建房模式，被排挤出了市场的大门之外；

　　第三，在开发商暴利模式的垄断下，当中国的房价已经被操控“腾飞”到远远脱离普通百姓的生活水平、甚至荒唐的比世界上公认的“国际房价最难承受地区”(房价收入比为7)还高出数倍之时，作为住房保障政府主管部门的建设部，不仅未对中国房地产市场的错误导向，进行任何一个负责任的政府都应该做的“强力的调节”，而且还以房地产是国民经济的支柱产业来当托词，忽悠和干扰中央高层对房地产市场的调控和决策，使得开发商利益集团寡头垄断“特殊利益”得以持续和保护；

　　第四，当高房价和普通百姓的住房问题已经成为民生最沉重的“新三座大山”之时，当中国的房价已经涨到了比“国际房价最难承受地区”居民的住房负担还高出数倍之时，在人民利益和开发商的暴利形成尖锐冲突的时候，建设部依旧站在开发商的立场上，作为政府的住房保障主管部门竟然 “毫不脸红”的继续把“控制房价过快上涨”(而不是把房价大幅降回到人民可以承受的合理价格水平)当作调控的目标，并列入所谓的“政府工作的目标责任制”中。人们就不禁想问，究竟什么样水平的高房价，才是建设部“房价调控目标”要控制的！如果比“国际房价最难承受地区”居民住房负担还高出数倍的“超高房价”，还不能使建设部的房价调控目标“封顶”，那么，建设部的调控又想把中国的房地产市场带向何处？难道在高房价已经成为最突出的民生“新三座大山”之时，建设部在政府的行政导向上“代表一下人民”，还是那么难！

　　在中国，社会的很多问题都是因为中央的正确决策，到了地方后受利益集团的“影响”而“走样”和“异化”所致。但城市的高房价和市民的住房问题并不能以此来解释。恰恰相反，正是因为建设部所制定的房地产政策及其住房政治的导向，使得各地的开发商利益集团和不负责任的地方政府，才能在高房价上联手起来“兴风作浪”。

　　所以，从某些方面来说，在中国官场和市场上“特别强势”和“财大气粗”的开发商利益集团，也是最早通过影响政府主管部门——建设部的部门决策和行政，来实现“利益最大化”的“成功典范”。早在2003年他们就使得政府“房改新政的纲领性文件”按照“开发商利益集团”的意志“走了一圈”，结果是中国的房价从此一路高涨。影响政策给开发商利益集团带来的暴利，甚至比让他们操控市场还要来得多。

　　当一个政府主管部门的决策和行政为某个利益集团所左右，甚至成为利益集团的代表和代言人的时候，他们被人民所“抛弃”的日子也就不远了。建设部之所以在公众的舆论中被称之为“最不满意的政府部门”，道理就在于此！

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