沈晓杰：如何保证两会中的民生热不会昙花一现

　　《追问政府行政成本》系列文章，是作者沈晓杰继2006年推出《中国房地产十大批判》后，经过一年多思考和酝酿，将在2007年着手推出的又一新作。和“中国房地产十大批判”的发表略有不同的是，本系列文章，将根据情况按章分别写作发表。此文为追问政府行政成本——问责政府民生(之二)

　　沈晓杰

　　在中国，民生问题的日益严峻，以至于高房价、看病贵和上学难被公众称之为“新三座大山”，有着一个“独特”的背景。这就是所有这些问题的出现，竟然是在伴随着经济高速增长、国力空前增强的情况下发生的。

　　按照多少年前我们就“耳熟能详”的“名言”说法，只有经济大力发展了，全社会的物质财富极大增加了，老百姓就可以过上好日子。但实践下来的结果证明，这两者之间并不存在一种“必然的关系”。虽然经济的增长确实提高了百姓的生活，但公众收入和财富增长的速度，不仅远远低于经济增长和国力增强的发展水平，而且也远远没有分享到应有的“发展成果”。国家财富增长的“蛋糕”，大多数被特殊利益集团所掠夺。以至于在过去经济发展水平较低的时期，国家还可以对公民进行低水平保障的基本民生，如住房、看病和上学等，在国力空前的今天，反而成为了公认的民生“新三座大山”。不少普通的群众，甚至连基本的保障也难以保证。国民在现实生活中深切的感到，过去官场流行的那种“经济增长了，老百姓的生活就会自然提高” 的说法，不是一种天真的臆想，就是故意掩盖社会不公的真相。

　　行政导向若被利益集团左右，部门在推翻新三座大山中就难有大为

　　其实，在这几年的全国两会上，被称为 “新三座大山”的住房、看病和上学等民生问题，几乎每一次都是代表和委员“炮轰”的重点，连总理温家宝在去年两会后的新闻发布会上也感叹这些是自己“最觉得痛心的问题”。但为什么几年下来问题不仅未见改观，甚至出现愈演愈烈之势呢？

　　3月7日，国家主席胡锦涛在参加政协联组讨论会上坦言：“构建社会主义和谐社会是艰巨复杂的系统工程”。确实，作为社会上上下下最关注的民生问题，尤其是“新三座大山”，之所以久拖不决，长期成为影响中国构建和谐社会稳定发展的“不和谐因素”，并迟迟得不到“消除”，并不是因为我们的“国力有限”不能为也，而是有些“既得利益者”不欲为也，它绝对不是一个简单的经济发展因素就可以“万事大吉”的。

　　人们不能不承认，当今中国不仅是“经济增长最快的时期”，而且也是各种利益集团和阶层“利益搏杀”最多的时期。可以毫不夸张的说，谁掌控了对政府行政导向的话语权和影响力，谁就可能从中获取最大的利益。

　　但是，和这几年“衙门”前充斥的各种特殊利益集团的“游说”和“活动猖獗”的“公关”相对应，在不少政府部门和官员心目中，公众的份量在其利益权衡的天平上犹如鹅毛一般。有相当一些政府部门的行政和决策，已经实实在在的被各种特殊利益集团所左右。去年下旬，官方新华社下的权威时事周刊“瞭望”就专门载文，称各种迅速发展起来的利益集团，已经对政府部门的决策以及政策的执行，施加产生了“广泛而深远的影响”，有的部分中央机构甚至成了“境外利益集团代言人”。

　　也正是由于平时公众的“声音”太弱，他们在和利益集团的角力中经常处在“受压迫”的位置，所以每年一度的全国两会就成了公众对民生问题不满的“宣泄口”。这才造成平时在官场和舆论中还不那么“热烈”的民生热点，一下子到了全国两会就成为“主旋律”、“主流语”和“最强音”，甚至连一些高官也在两会上大声疾呼：改善民生才是最大的政绩。

　　应该看到，把民生问题作为“主旋律”，这一点甚至在不少地方的两会上都很难做到。因为现在有一些地方两会，已经异化成给官员“评功摆好”舞台。有的地方两会，甚至禁止报道公众和代表委员对高房价等最不满的民生问题的看法；也有不少“特殊利益集团的”委员和代表，把两会当作“政策寻租”的“角斗场”。因为在现在的两会委员和代表中，包括私营大亨、垄断国企老板等“各种利益集团的代表”占了相当的比例，他们当选委员和代表的概率，要数万倍于普通民众。

　　了解了现阶段社会各利益集团和阶层在“上层建筑”博弈的“基本格局”，特别是中国政治文明建设滞后造成的种种影响，人们对为什么政府主管部门在推翻老百姓最深恶痛觉的“新三座大山”总是“作为不力”，“见效不大”甚至“效能低下”，就一点不感觉奇怪了。

　　“问责风潮”后的尴尬：间接过失者要辞职，行政大错者处之泰然

　　面对一些政府部门在老百姓最关心的民生问题上如此作为，很多人都习惯的表现出一种“万般无奈”。也有不少人士、包括这次两会的代表和委员也指出，为什么不对在民生上不能代表“最广大人民群众根本利益”的官员进行问责？

　　这是一种不错的想法，但可惜的是，这样做“于法无依”。并不是建立健全这样对官员行政导向和效能考评的法律法规不好，恰恰相反，中国现在的现实表明，这样的制度必不可少。但令人遗憾的是，我们在这方面基本上还是处于一种“空白”状态。

　　这方面有一些“意味深长”的对比，看后人们也许更加“感叹”。

　　人们还记得2004年4月及其前后在我国所发生的“问责风暴”。当时多名高官在短短半个多月的时间里，就因为各种不同的“责任事故”相继引咎辞职。其中官居部级、据称对中石油的发展做出“重大贡献”的中石油总经理马富才，因为2003年12月发生在重庆开县罗家16号井突然井喷、导致243人死亡而“引咎辞职”，中石油四川石油管理局局局长也一并被撤职；同样被认为“干实事、能力强”的吉林市长刚占标，也应发生在该市中百商厦一场死亡54人的特大火灾事故而“引咎辞职”；因“特大火灾”而“引咎辞职”的，还有浙江海宁市的市长；此外，北京密云县的县长也是因为突发的“灯会踩踏特大伤亡事故”而辞职。更使人“倍感意外”的，是在2005年12月，国家环保局局长解振华因为发生在东北松花江上的水污染事件而被突然“引咎辞职”。此外，还有一些地方的官员，差不多都是因为一些火灾、交通、污染和矿山等方面突发的安全事故而被“辞职”。

　　应该说，对这些“突发事故”负有“领导责任”的官员进行问责，有一定的必要。但如果把他们和造成民生“新三座大山”“特大行政失误”问题的官员联系在一起相比，他们就多少显得有些“冤枉”了。

　　从两者之间的造成的“损失”比较来看，一次造成部长、省长和市长下台的突发大事故，可能带来的人命伤亡是几十人、上百人，造成财产的方方面面损失，也可能就是几百万、上千万、或者是上亿元；但行政导向错误的引发的“执政事故”，造成的损失就不知道要比这远远的大上成百上千倍。就拿高房价来说，建设部主导的房地产市场，使中国城市的房地产市场基本上都是暴利的高价房，很难找到利润水平合乎国际惯例，或建设部概念中的所谓“普通商品房”和“中低价商品房”。导致的直接后果，就是至少使中国5亿多的市民为买房而多花了上万亿元的财富。由于高房价激化诱发的住房、拆迁等方方面面社会矛盾，引出的人命案又何止成百上千。在医疗卫生上，老百姓为高药价付出的，除了数以千亿计的额外金钱外，更多的则是人的宝贵的生命。有多少万人因为看不起病而被活活的“病死”，又有多少人因为要满足本应“救死扶伤”的医院创收的需要而被“过度医疗”致死至残。至于因为孩子考取大中专院校而无力支付导致父母跳楼自杀的事件，今天听起来早已不是什么新闻。

　　此外，从官员的主观上来看，突发性事故，往往带有很大的偶发性，基本上也不是 “引咎辞职”或被勒令辞职的担责官员直接的错误导致。很多都是因为“负有领导责任”而被问责。他们被“担责”，甚至被“弹劾”，有一些也是为了“杀一儆百”，告慰天下；而把民生问题制造成“新三座大山”的政府主管部门，他们造成的“执政事故”，完全是由这些政府高官直接“作为”的行政结果，正是他们的行政乱为和不为导致了中国社会出现了像今天这样在民生问题上“民怨沸腾”的局面。他们不被问责，不被弹劾，天理难容！

　　至于给国家的和谐稳定带来的后果和影响上来看，这两者就更不能同日而语。

　　对官员来说，突发性事件造成的“责任事故”，犹如消防队的防火员“防火”不力；而在民生上因执政导向和行政乱为、不为造成的“执政事故”，则是一个“纵火犯”的故意行为。对这两者追究国法党纪上责任，谁该严厉重责，谁该“有理有节”，公众和高层一样，心里都“明明白白”。

　　“明星部长”，何时能由“评功摆好”变成对公众说声“SORRY”

　　每次一到两会的时候，甚至在两会开幕前，经常可以看见一种奇怪的现象，就是越是行政不力、民生搞不好、民怨大的政府部门，越是被老百姓“关注”的官员，就越是“理直气壮”的走在人民大会堂的红地毯上。这些部门的部长们在媒体或两会的代表委员中如同“明星”一般，面对媒体和代表委员侃侃而谈，不是给自己“开脱”，就是为所在部门“评功摆好”。对其部门行政造成的民生等方面的问题，很少听到相关部长们对公众说一声“SORRY”。

　　3月4日，温家宝总理在参加全国政协经济界、农业界联组讨论会、听取了委员的发言后就专门说道：“政府工作人员参加人大、政协会议要多听、少说、负责，这不仅是个民主意识的问题，也是摆正政府自觉接受监督位置的问题”。

　　总理温家宝给参加两会的部长们定的这条“六字新规矩”，落脚点就是“负责”。

　　那么，如何让政府的部长们、由媒体前的“明星”，变成更负责任的官员呢？尤其是那些对民生问题负有直接责任的高官，如何使他们在全国两会上，为自己的失责而“检讨”，甚至成为两会代表委员质询的“被告”呢？关键就是要我们建立一套有效强力的问责和弹劾制度。

　　2004年刮风式的“问责风暴”后，一些政府部门的“执行力”和效能并没有多大的提高和改善。究其原因，主要就是在于我们对政府行政的问责，不是建立在制度化、程序化的基础上的。对突发事件造成的“责任事故”的问责，往往还是为了“平民愤”。但真正造成“最大民愤”的房价高、看病贵、上学难等民生突出问题政府部门，却因为制度的欠缺而“逃过”惩罚。

　　那么，如何建立一个完善和有效的官员问责和弹劾制，使官员不敢懈怠渎职呢？这里同样也是一个系统工程。有关人士认为，首先是要建立一套完善的问责体系。除了有上级政府对下级部门的行政问责外，还应该有司法系统对官员行政违法违纪的问责；除了有执政党对“领导班子”执行力的问责外，还应该有人大(包括政协)对所任命的官员的政治和效能的问责。在问责制本身上，要从行政性问责，提高到程序性制度化的问责。

　　建立和健全问责制的关键，就是要使得官员明白手中的权力究竟是谁给的，谁才是政府“真正的上帝”。使他们知道，如果在自己的行政作为中，“出卖上帝”，就可能带来什么样的后果。

　　早在2004年的全国两会上，总理温家宝在向全国人大作《政府工作报告》时就专门讲了这么一段话。他说：“政府的一切权力都是人民赋予的，必须对人民负责，为人民谋利益，接受人民监督。只有人民监督政府，政府才不会懈怠。”他强调“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”。在今年2月份的国务院廉政工作会议上，这位总理讲话的题目就是“规范行政权力运行　深入推进反腐倡廉工作”。他再一次强调：“政府的一切权力都是人民赋予的，一定要为人民掌好权、用好权。一切属于人民，一切为了人民，一切服务人民，每个政府机关工作人员都要牢记这个宗旨。要把解决损害群众利益的突出问题作为反腐倡廉的重要内容，努力实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益”。人们期待着，总理的话在不久的将来，实实在在的体现在相关的官员问责制的规章制度上。

　　必须看到，中央高层再好的“英明决策”，如果没有一个完善的政治文明体系的保障，没有公众强力的参与和有效的监督，就不可能真正的落实到位。当然，再好的问责制，还都属于一种“事后算帐”。这只是在在政治文明和政治体制改革滞后的情况下，在人大、政协监督制度和舆论的社会监督法制保障不完善的情况下，采取的一种“治标的方法”。最彻底的“治本”的办法，还是要完善我们的政治文明体系和相应的制度，使它足以保证政府行政部门的官员老老实实为人民服务的。这才是我们终极的目标。

　　也只有这样，今年两会中出现的“民生热”，才不会“昙花一现”！

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