失衡的教育财政体系

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　　2001年，世界银行曾经委托一个专家组对中国地方财政进行了实地调查和大量的资料 研究，在此基础上形成了一份名为《中国：国家发展与地方财政》的研究报告，着重探讨了中国目前的财政体制面临的紧迫问题。其中，北京大学教育学院王蓉教授参与了中国教育财政方面的调研工作。

　　王蓉实地考察了甘肃省两个县的情况，发现两个县都没有实现普及九年义务教育的目标。在考察中，王蓉看到，两个县的教学条件十分差，校舍危房率达到了21.33%，学校每个学生平均图书只有5.45册，教师的素质更是令人惊异，50%的小学教师达不到国家规定的小学教育学历达标标准。

　　王蓉发现，在现象背后，其实是在政府财政总支出中教育拨款在这两个县近年来一直呈下降趋势。在这种不利的情况下，公用经费预算似乎也只是走过场，地方政府都没有认真考虑过。很多时候，预算并没有得到执行。

　　王蓉告诉《商务周刊》，1980年代中期以前，中国的教育财政基本是中央政府“大包大揽”，此后，中国的教育体制进行了两个重要的改革，第一是逐步把中央管理为主的教育管理责任和财政责任向地方政府扩散，基础教育形成了地方负责，分级管理的体制，高等教育形成了中央和省级政府两级管理的体制；第二个改革则是由过去单一的国家财政拨付改为多元化的筹资体制。

　　“这两方面的改革对我国的基础教育和高等教育产生了深远的影响。”王蓉说，第一个方面的改革让地方政府更多的承担起教育财政的责任，这样就让我们的教育发展和教育财政的供给和地方财政能力直接挂起钩来，实际上就导致了一个严重后果，就是财政中立性的缺失——财政中立性指的是教育投入和地方财政无关，财政中立性是为了保证教育的公平性；第二个方面的改革则使中国的教育经费越来越依赖于预算外经费来源，尤其是高等教育，从1990年实行高等教育的成本分担制度，开启了让家庭和学生承担学费的政策，高等教育的私人成本越来越提高。

　　过去10多年来，各界对教育部门的批评一直在增加，其实主要集中在教育资源分配不公上，国家九年义务的目标远远没有实现，贫困地区不能为学龄儿童提供足够的教育机会，各地区教育机会与教育水平的差距正在拉大。

　　王蓉说：“造成这一问题的根源就在于基础教育筹资地方化后，在地方政府自身财政收入匮乏的情况下，没有来自上级政府足够的均等化转移支付相配套。”

　　如今3年过去了，作为我国教育财政方面的专家和国家贫困地区义务教育工程专家组成员，王蓉认为，教育财政出现的失衡问题仍然是困扰中国教育整体平衡发展的最大难题。他指出，目前教育财政失衡主要表现在以下几个方面：

　　首先，在国家整个社会经济发展的战略中，以前一直以经济增长为重点，忽视了对社会公共事业包括教育方面的投入，地方政府的行为也一直以追求GDP的增长为主要目标。所以在整个国家政府财政投入方面，大量的资金投入到了生产建设上，对教育的投入存在缺位。

　　其次，在基础教育领域，存在着城乡之间的二元性差异和区域间的差异。义务教育的发展在各地区之间差距很大，虽然现在我国为了普及九年义务教育在西部加大了投入，但转移支付的力度仍然不够，西部地区的“普九”仍是难点。

　　第三，在教育内部，侧重对高等教育的投入，而不侧重对基础教育的投入。王蓉介绍说，早在1989年，北京师范大学的王善迈教授就提出在我国教育经费总量不足的情况下高等教育过于偏重的问题。王蓉最近刚刚做了一个对我国义务教育财政20年的回顾研究，发现这个失衡一直没有得到有效的纠正。

　　不能说政府没有听到这样的意见。今年3月，中国教育部长周济在一次新闻发布会上表示，一定在本届政府任期内达到教育经费占GDP4%的目标。但王蓉告诉《商务周刊》：“从现在来看，今年的形势并不乐观。”

　　2003年，王蓉和她的同事们对世界各国的公共教育经费占GDP比例做过一个比较研究，在回归分析的基础上，他们发现中国的比例一直是低于国际平均水平的。

　　“中国虽然立法提出了一个4%的目标，但是可以看到其中涉及到了很多行政主体，怎样去规范各级政府的行为是个很大的难题。”王蓉说，“我们提出了一个很大的目标，但是它的执行性很差，我们并没有拿出一个很具体的执行方案来。”

　　王蓉提醒说，尤其在地方政府这方面，中国目前只有一个比较软的教育经费监测体系，每年地方人大的审核是很软性的事后监督，各级政府在给人大的预算草案中，教育经费达没达到要求，并没有严格的、强硬的约束措施。

　　她介绍说，在国外，保障财政性教育经费的立法是很严格的，在执行上和可操作性上有一套严格的程序和机制。以美国为例，基础教育的经费直接与某一个税种联系起来，其基础教育最核心的管理机构是学区委员会，学区委员会有独立课税的权力，根据本区学校的经费需求，来决定税率的多少。

　　“这等于学区委员会相当于一级特殊政府，这是很厉害的。”王蓉说，最初美国设计这套制度时认为教育是如此的重要，不能够受其他各种因素的影响。

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