刘尚希：中央与地方财政间根本问题是事权履行方式

　　刘尚希：中央与地方财政关系的根本问题在于事权以各种偏好方式履行

　　来源 | 知财晓税  刘尚希

　　中央与地方财政关系问题的复杂性在于它的综合性、复合性，而且很多问题不确定，又跨学科，从不同的学科看到的景象也不一样，所以当前很难形成一个学术意义上的共识，恐怕还只能摸着石头过河，各个学科一起摸，逐渐地形成一种现实中可以接受的模式。

　　财政体制有三个基本要素，分别是财权、事权、财力。任何一个国家的财政体制，无非就是三个基本要素的匹配和组合，不同的匹配组合就形成不同的财政体制，在理论上、学术上可以这么理解。但是大家也知道，在这三个要素之外，现在有一个概念叫“支出责任”，怎么又多出来这么一个“支出责任”？

　　其实支出责任的问题涉及到两个要素，一个是事权的问题，一个是财力的问题。1994年分税制改革的时候，财政体制的基本原则是“财权与事权相匹配”，慢慢在现实中发现财权与事权相匹配根本就做不到，要强制继续实行下去，可能会导致区域之间的差距越来越大，尤其是财政能力的差距越来越大，而且导致基层政府财政会非常困难。2005年之前很多地方基层发不出工资，就是上述原则在现实中难以为继的反映。我们简单地以为只要分权，赋予了地方财权，地方自然就会有财力。其实，各地发展的条件，包括自然资源、自然地理、人力资源等等是不平衡的，有的地方给了它财权，它也难以产生相应的财力，给予的财权无异于是画饼充饥、水中望月。它要去履行其事权，靠的是财力，这是一个很现实的要求。所以在区域发展很不均衡的条件下，要按照财权与事权相匹配的原则是根本做不到的，必须是财力与事权相匹配，这样任何一级政府才有可能去履行它的事权。划分财权是必要的，但最终要满足财力与事权相匹配，如果做不到这一点，就不能作为一条普遍原则来实施。

　　现在的原则实际上就是财力与事权相匹配，这样就打破了原有的财权与事权相匹配的一个基本假设。什么假设？同质化假设。原来是假设各个地方只要赋予了财权，自然就有财力，但放在非同质化假设的条件下，那就只能按照财力与事权相匹配的原则。而财力与事权相匹配的过程，实际上就是支出责任确定的过程。倒过来说，支出责任确定的过程，就是财力与事权相匹配的过程。什么是支出责任？就是拿钱办事的责任，由哪一级政府来拿钱办事，实际上就体现为那一级政府的支出责任。从法律意义上讲，这个支出责任类似于偿还债务的责任。至于这个钱是来源于你自身的财力，还是上级的转移支付，都没有关系，最重要的是你花钱办了这个事，也就是履行了你的事权，这就是你的支出责任。所以，支出责任的落脚点是落在办事的责任上，它更偏向于事权的划分和确定上。实际上，支出责任就是财力和事权两者的一种结合，其划分既包含了财力的分配，又包含了事权的划分，就是你拿多少钱来办什么事，涉及到办什么事自然就涉及到事权如何划分了。

　　大家都说我们的事权划分得不清楚，什么叫清楚，什么叫不清楚，清楚的定义是什么？很多人以美国举例，说美国的联邦、州、地方的事权划分得很清楚，法律规定得很明确，各是各的，这是一种清楚。这是按照事权的项目来分的，法律规定是谁就是谁的，这项事权归你，那么从决策、执行、掏钱到监督全是你的。

　　还有另一种定义的清楚，是按照事权的要素来划分的。上面说了，任何一项完整的事权的履行包含四个基本要素——决策、执行、掏钱、监督，这四个基本要素可以全部交给一级政府履行，也可以把这些要素拆分开来，由不同层级的政府去履行。在我们国家更主要地体现为按事权的要素拆分，因为我们是统一领导，所以是统一决策，表现出来的一个基本特征就是中央决策、地方执行，这就形成了我们国家事权划分的另一种方式，这种方式也可以划分得很清楚。

　　要站在美国的方式来看中国，说不清楚，你中有我中有你，但是要站在中国的角度来看美国，其实也不清楚，因为美国政府之间的事权也是在变化的。每经历一次危机，联邦、州与地方的事权都在发生变化，楼（继伟）理事长也讲了，西方联邦制国家出现集权的倾向，所以从时间维度看，它也在变化在调整，联邦也在决策，让州、地方去执行，只是程度不同罢了。美国的各种专项转移支付就体现这一点，不过是通过财政方式来指挥地方。从中央财政支出占全国财政支出的比重来看，美国的集权程度是提高的，而且现在要远大于中国。

　　我们面临的问题是什么？其实不在于事权重新划分，当然这个问题也还存在，但更紧迫更重要的是事权履行的方式。事权怎么履行？有两种基本方式：一个基于法律，无论事权怎么划分，如果有法律规定，那就很清楚，各是各的责任，中央决策了，地方去执行。这个可以划得很清楚。还有一种方式是基于偏好来履行事权。我们当前最大的问题是法律基础薄弱，在以“中央决策、地方执行”为主的事权划分方式下，法律没跟上，在这种情况下，事权主要是怎么履行的呢？就是按照偏好。无论决策，还是执行，都受偏好的影响很大。

　　偏好有各种类型，中央各个部门都有自己的偏好，换一任部长，其偏好就不一样，这就形成了“上面点菜、下面买单”的情形。中央决策定了的事，在偏好的影响下，弹性空间很大，那么地方就受不了。再者，每个部门的偏好也不一样。为什么政府各个部门都要发文件，都要手里头抓一把米？实际上它是要履行它的职责，但职责中法定的成分少，更多的是部门的偏好，根据对中央文件精神的理解，比如中央强调民生，那么各个部门都要搞民生，没有这个事项也得找一个事项出来，千方百计要找一个项目，与中央的要求大体能挂上钩，然后要钱，要来钱就分钱。

　　各个部门的偏好加在一起，上面千条线、底下一根针，由此导致财力与事权不匹配，以及地方政府在履行事权过程中高度的不确定性，不知道哪个部门在什么时候又出一个文件需要地方掏钱。财力的增长是比较稳定的，相对来说是比较确定的，而上面的偏好、上面的点菜形成的地方买单是高度的不确定，按照这么一种偏好来行事，就导致了财力与事权及其二者匹配的高度不确定性，地方就很难办，而且上面点的菜点多了，地方也买不起单，一系列问题就来了。

　　到了省里，省里也照葫芦画瓢，如此这般办理，到市里、县里就更受不了了。而且偏好中不仅仅是上面的偏好，地方也有自身的偏好，比如到了地方这级政府，每一任行政长官都有自己的偏好。还有一个偏好，就是社会的偏好、社会舆论的偏好。在社会舆论的压力下，地方政府又必须要考虑这种社会偏好。

　　那么，上面的偏好、自己的偏好，再加上社会舆论的偏好（老百姓的偏好），这些偏好加在一起，就形成了更加的不确定性，不确定性叠加，还有什么确定性可言？没有预期，行为就会迷茫，就会一天一天去“应付”，公共风险就会接踵而至。

　　我们说要分清楚政府与市场、政府与社会的边界，在偏好的支配下，这边界全是模糊的。按照各自的偏好去行事，财政的支出范围、支出标准是不确定的。这样，做出来的预算也就是一个样子，其约束性更是谈不上。在财政支出范围不确定的情况下，自己的钱不够，上面给的钱也不够，财力与事权的匹配就出问题了。本来就不确定，再加上各种偏好，就导致更加不确定。在这种情况下，地方的财力和事权就存在高度的不匹配性、高度的不确定性，就只好借助于举债融资来应对这种不确定性，由此又产生了新的不确定性和风险。这是当前财政体制运行中的根本性问题。

　　政府各个部门的偏好怎么能够统一起来、能够协调？这是一个难题。我感觉这个问题才是当前的根本问题。从法律上怎么去约束偏好，更加强调以法治的方式来履行事权，才是当前的关键。事权怎么重新划分，这个问题当然也需要探讨，探讨这个问题的意义，一是共同事权多与少的问题，即独立事权划分的问题；二是共同事权如何划分的问题。按照美国的方式划分，它也有共同事权，美国联邦也有专项转移支付；按照我们这种方式，就是共同事权多，但不是所有的都是共同事权，如外交、国防等都是中央事权。所以，我们探讨事权划分改革很重要，而更重要的是怎么样以法治的方式来履行好中央地方各自现有的责任，包括共同事权，减少随意性。否则，即使事权重新界定了，也不一定管用。

　　只有这样，才能降低财力与事权匹配的不确定性，才能稳定企业、民众的预期，也包括地方各级政府的预期。尤其在教育、医疗、养老、就业、收入、环保、福利、救助等方面，不能各部门攀比承诺，随意提高支出标准、吊胃口。重点在中央各个部门的职责要通过法治化方式来减少不确定性，要提高中央各个部门行动的协调性、可预期性，并与地方的分工与责任明确稳定下来，避免想起一出就发一个文件，不能把履行事权的责任层层往下推，随意地加大地方支出责任。

　　分税制基本解决了当时阶段地方收入的不确定性问题，解决了地方收入可预期的问题。而当前这个阶段地方面临的最大问题是支出责任的不确定性问题，随着社会性支出比重快速上升，地方支出不确定、难以预期带来的压力越来越大。因此，降低地方支出责任的不确定性，就当前来说是最重要的事情。