北大教授张延：预算软约束与我国地方政府债务

　　全国人民乃至世界瞩目的一年一度的中国“两会”分别于3月3日和3月5日在北京隆重开幕。北大经济学院自2014年开始，推出“‘两会’专家学者笔谈”，畅谈改革，分享智慧，引起社会的广泛关注。今年的“专家笔谈”也将在“两会”期间如期与广大读者见面。　　

　　张延、赵艳朋：预算软约束与我国地方政府债务

　　（张延系北京大学经济学院教授）

　　我国地方政府负有偿还责任的举债历史可以追溯至1979年，1998年和2008年爆发的金融危机使得地方政府债务规模迅速增加。据国家审计署公布的数据，1998年地方政府性债务余额比上年增长48.20%，而2009年地方政府债务余额的增长率高达61.92%，截至2013年6月底，全国各项地方政府性债务余额为17.9万亿元。

　　地方政府债务规模的快速膨胀引起了社会各界的重视与担忧。我国的政治体制决定了上级政府承担着为下级政府债务兜底的潜在义务（刘尚希，2004）。如果地方政府债务问题不能妥善处理，一旦出现问题，最终都会转嫁到中央政府头上。因此，地方政府债务规模的过快增长可能会给我国经济的持续健康发展带来隐患，对社会稳定也可能产生不良影响。

　　要合理控制地方政府债务规模，首先需要知道什么原因导致了地方政府债务的形成和增加。关于我国地方政府债务的成因，国内学者大概有以下几种观点：1994年实施的财政分权改革中，中央将财政收入权力上移，同时将一些事权向地方政府下移，财权和事权的严重不匹配导致地方政府财政收支缺口加大，地方政府通过借债增加支出（马海涛等，2004；财政部科研所，2009；安春明，2009；审计署审计科研所课题组，2010）；我国地方政府官员任期较短，干部任命和考核唯GDP增长论的考核机制使得地方政府官员为了在短期内做出政绩获得升迁，有通过主动举债在短期内做出政绩的激励（周雪光，2005；陈本凤，2006；张文君，2011；王叙果等，2012）；我国当前的政治体制不允许地方政府破产，当地方政府由于支出严重超过收入出现财政困难时，中央政府会对其进行救助。因此，预算软约束的存在使得地方政府有激励通过举借债务发展经济，这也是导致地方政府债务规模的扩张重要原因（陈建，2007；时红秀，2007；郑华，2011；卫志民，2014；李尚蒲等，2015）。除了以上主要的观点外，也有学者认为其他因素造成了地方政府债务规模的不断扩大，包括地方政府之间对可支配资源的竞争（时红秀，2007）、工业化和城镇化（巴曙松等，2011；赵全厚，2011）、我国4万亿的投资刺激计划（安春明，2009）。

　　由于我国地方政府债务规模数据难以获得，以上学者对地方政府债务成因的分析基本上都是理论论述，实证研究较少。近期有学者通过自己收集到的部分地区的债务数据或者从城投债的角度对财政分权、晋升激励与我国地方政府债务规模之间的关系进行了实证研究，验证了以上学者的理论分析结果（邱栎桦等，2015；陈菁等，2015）。但是根据我们查阅到的文献，目前还没有研究从实证的角度分析预算软约束和地方政府债务规模的关系。我们尝试使用代理变量，对两者之间的关系进行实证分析，结果发现：在控制了相关变量后，预算软约束对地方政府债务规模确实有显著的促进作用，验证了之前学者的理论分析。从一定程度上丰富了地方政府债务成因的分析，对已有的理论分析提供了实证依据。

　　关于预算软约束对地方政府债务规模的影响，已有不少学者通过理论分析得出预算软约束的存在会导致地方政府债务规模的增加。我们借鉴已有研究，构建了地方政府债务规模指标和预算软约束指标，通过实证的方法证明了两者之间存在显著的正相关关系。在控制了人均GDP、城镇化水平和固定资产投资等因素的情况下，代表预算软约束程度的指标每增1单位，地方政府债务规模增加1.104单位，验证了学者们的理论预期。

　　不少专家学者一致认为目前我国地方政府债务规模快速膨胀，其潜在风险也逐渐变大，给我国经济健康发展和社会稳定带来隐患，因此提出要合理控制地方政府债务规模。根据我们的研究，预算软约束的存在使得地方政府有胆量突破原来的预算约束，通过借债增加其收入，导致地方政府债务规模增加。因此，要控制地方政府债务规模，除了要进一步完善财政分权改革，使得各级政府财权和事权相匹配，避免地方政府为了完成相对过重的事务负担而过度借债、改变唯GDP论英雄的政府官员晋升激励机制外，还要从硬化地方政府的预算约束入手。

　　财政部规定从2011年1月1日起，政府预算外资金全部纳入预算内管理，已经从控制预算外资金方面减少了地方政府的预算软约束。但同时，我国转移支付制度还不够完善，“跑部钱进”现象的存在使得地方政府愿意实施“跑部进京”策略，地方政府通过中央财政转移支付软化预算约束的途径依然存在（钱海刚，2009）[39]。因此，硬化地方政府预算约束需要完善中央对地方、省对下的财政转移支付制度。一方面可以适当增加中央和省级政府的支出责任，减少地方政府通过转移支付从中央或者上级政府获得预算之外收入；另一方面可以增加公开性比较强的一般转移支付，减少透明度相对较差的专项转移支付。

　　此外，由于国有商业银行本身也存在预算软约束，即使知道地方融资平台公司贷款的回报较低，也乐于贷款给他们。因此，在硬化地方政府预算约束的同时，也要完善我国的金融体制，减少政府对国有商业银行的直接干预，硬化国有商业银行的预算约束，增加他们的风险管控意识，减少通过国有商业银行给地方政府的间接贷款，从而控制地方政府债务规模。

　　由于地方政府债务规模实际数据的不可得和预算软约束难以具体量化，我们寻找了地方政府债务和预算软约束的代理变量进行研究。为了保证实证结果的稳健，每个变量都采用了两个指标，虽然不同指标回归系数的符号相同，但是大小还是存在一定的差异，使得研究虽然说明预算软约束的存在导致地方政府债务规模增加，但是无法说明影响的具体大小。随着我国地方政府债务管理的不断规范，我国地方政府债务规模数据也在逐渐披露。如果官方披露的数据量足够大，我们可以对此问题进行更精确、更深入的研究。