【记者于颖、崔毅北京14日报道】“阳光报业案”一审原告败诉，社会各界对此反应强烈。有法学界人士指出，张家口市桥东区法院对“阳光报业案”的一审判决不合法。有关的法律法规及政府规章比较混乱，下位法与上位法冲突的情况急待清理。更有经济学家认为，邮局就是在搞垄断，而且是法定性垄断。鉴于“阳光报业案”涉及到的问题比较复杂，断案结果的影响远远超出了当事双方的范围，本月12日，《财经时报》与《南方周末》在京联合举办了“阳光报业案与报刊发行市场化学术研讨会”。

　　研讨会上，法学专家对张家口市邮政局对阳光报业处罚资格的合法性及《河北省邮政管理规定》的合法性提出疑问。应松年教授再次指出，《河北省邮电通信管理条例》及《河北省邮政管理规定》与上位法有明显冲突；在《行政处罚法》出台后，就连国务院较早前颁布的《邮政法实施细则》也需要修改。皮纯协教授认为，《河北省邮政管理规定》对于邮政企业报刊发行权力的扩大，实质上是对其他公民、企业的权力的限制，在法理上是不允许的。特别是其中的第29条赋予了邮政企业很多调查权，且带有强制性，这一项是违法的。参会者普遍认为，法院是保卫法律的机构，断案应以上位法为依据。在经济学家茅于轼的眼里，法律是伸张正义的，违反了正义的法就不是“法”。

　　该案的原告代理律师及被告代理人也参加了这次讨论，双方仍坚持各自的观点，将庭审辩论延伸到了研讨会上。原告代理律师不服一审判决，认为张家口市邮局根本不具备执法主体资格，对阳光报业的“执法”是非法利用手中的行政权力封杀竞争对手，达到垄断报刊发行市场之目的；法院断案的依据也不合法。被告代理人也认为垄断应该反，但邮局的情况有特殊性，因此希望能利用现有的法律法规维护邮局的利益，但对《河北省邮政管理规定》将邮发报刊规定为专营是否违反上位法没有发表意见。

　　本案原告因不服一审判决，将上诉到张家口市中级人民法院。业内人士认为，由于受到地方政府的规章影响，二审能否摆脱这一干扰、依据上位法断案，对该市中级人民法院是一个巨大的挑战。最高人民检察院民行厅助理检察员张步洪认为，应该倡导启动一个可以由有关方提出审查现有法律、法规、规章的程序，通过这个审查程序，才能消除各种法律冲突及技术问题，使现有法律保持一致性，更好地体现法制精神。

　　阳光报业案的司法程序还在进行当中，终审如何判决还不得而知，检察院是否抗诉也难估计。本报将继续关注这一案情的进展。

　　违反了正义的“法”不是法

　　茅于轼(北京天则经济研究所理事长)

　　我不是法律专家，但我相信法律是伸张正义的，违反了正义的“法”不是法。当然，什么是正义、什么是真理可以讨论，但法必须符合正义。

　　在这一案件中，什么是真理？什么是正义？

　　中国邮政长期存在的问题是，成本高、服务差(尽管现在有了很大进步，但与其他部门比，提高是有限的)。邮政的特点是只考虑自己的利益，较少考虑顾客的利益。造成这些现象的原因只有一个，就是垄断。

　　大家知道，凡是商家都希望垄断。在没有竞争的情况下，企业愿意怎么定价就怎么定，舒舒服服挣钱。邮政就是想维持其既得的垄断地位。

　　有人认为，邮政是自然垄断行业。我觉得它不太像自然垄断。尽管邮政也有个“网”，但这个“网”的建立不是很难。邮政网络的建立成本相对较低，自然垄断地位的前提不存在。

　　邮政的另一个问题是，亏损而不困难。在全面亏损的情况下，邮政还是很大方的。邮政机构的装修一般较好，大理石地面比比皆是，俨然没了亏损企业的惨状。在其他亏损企业职工大量“下岗”的情况下，邮政职工就好得多。

　　邮政亏损到底是怎么造成的？由于邮政成本很难测算，所以严格按成本为邮政定价是荒谬的，惟一的办法是依靠竞争者的参与来监督。竞争者有他的成本，引入竞争者是合理制定邮政价格的好办法。加入WTO就是要面对竞争，不但要面对国内竞争，还要面对国际竞争。邮政害怕竞争没有道理。

　　至于邮政业自己提出的关系国计民生的问题，没什么道理可言。吃早饭是否关系国计民生？每个人都要吃早饭，把早点铺关了，也会影响国计民生。

　　邮政的低效率也是全世界的问题。美国的邮政服务很差，原因就是国家垄断。所以，邮政市场的开放是一条正确的道路。

　　邮局拘禁公民非法

　　应松年(全国人大内务司法委员会委员、国家行政学院法学部主任)

　　目前与本案有关的法有《邮政法》、《邮政法实施细则》、《河北省邮电通信管理条例》、《河北省邮政管理规定》等法律法规。《邮政法》规定了邮政企业专营的业务只有一种，即：信件及具有信件性质的物品。《邮政法》规定的处罚内容也只有一条，即：如果违反专营的规定，由工商部门来处罚。

　　《邮政法实施细则》在邮政企业专营的问题上没有扩大，但在处罚的问题上扩大了权限，这是不合理的。当然，由于《邮政法实施细则》公布于1990年，那时《行政处罚法》还没出台。

　　至于《河北省邮电通信管理条例》规定的报刊发行由邮政企业统一经营，我不太懂这个“统一”的意思。我理解专营是惟一，“统一”是指在邮政企业范围内的经营活动，不一定可以管到邮政系统外面。而《河北省邮政管理规定》中提到邮发报刊的经营时，就变成“专营”了，这个转变过程让人糊涂。

　　由于历史问题，《邮政法实施细则》在处罚范围上有所扩大是可以理解的，但即使是《邮政法实施细则》，也从未说过报刊的征订发行属邮政企业专营。而《河北省邮政管理规定》规定的专营，是非常明显的下位法与上位法的冲突。法院是保卫法律的机构，应以上位法为依据进行判决。张家口桥东区法院对阳光报业的一审判决不合法。

　　其实，邮政部门根本就管不着阳光报业的事儿，如果阳光报业有什么问题，应由《出版管理条例》约束。《邮政法》从没说过从事报刊发行要到邮政企业领取执照，那是工商部门的事。

　　另外，邮局非法拘禁公民的问题是不能容忍的。是谁给邮政部门的权力，可以将人带走拘禁几个小时？这是一个非常值得深思的问题。如果任何一个政府部门都可以拘禁公民，那我们还是不是一个社会主义国家？这完全是滥用职权。《河北省邮政管理规定》赋予邮政企业的“检查”权，是很吓人的，如此一来，邮局可以与公安机关相比了。

　　权力不能随意扩大权利不能随意限制

　　皮纯协(全国人大法工委行政立法研究组成员、中国人民大学法学教授)

　　关于下位法与上位法冲突的问题，如果上位法规定的不详细或没有具体规定，下位法可以作为灰色地带进行补充，但在我国不能笼统地谈这个问题，要看补充的具体内容。其中最根本的问题是，对于公民或民营企业(法人)的权力的限制程度，如果这种限制加强，则政府的权力就扩大了。

　　公民，包括企业，他们的权力不能随便被限制。对于公民来说，凡是法律没有禁止的，都是合法的；但对于行政机关来说，凡是法律没有给予的，都是无权做的。因此，行政机关的管理权与处罚权是两回事。在《行政处罚法》出台后，处罚权要由法律明确规定。管理权和处罚权、管理权和查处权都要严格区分，不能混淆。

　　《河北省邮政管理规定》对于邮政企业报刊发行权力的扩大，在法理上是不允许的，从《立法法》上来说，也是不允许的。另外，《河北省邮政管理规定》第29条规定邮政企业享有很多调查权，且带有强制性，是违法的。这一规定赋予邮政企业处罚权，从根本上扩大了邮政企业的权力。作为省政府的规章，有没有权力赋予邮政企业处罚资格还是个问题。《行政处罚法》中规定，规章不能赋予某个组织、机构以行政处罚资格。此外，规章也无权规定罚款数额，根据《行政处罚法》第13条第2款规定，具体限额应由人民代表大会制定。根据目前的情况，建议河北省人大将省政府的这项规定废除。

　　邮政业务不能煮糨糊

　　赵晓(北京大学中国经济研究中心博士后研究员)

　　改革开放20多年，市场化进程进入了一个新的阶段，以前主要是在竞争性的领域引入市场竞争，现在试图将竞争引入垄断领域。老百姓对此欢心鼓舞，但很多人也是惴惴不安，他们急忙站出来说：“我不是垄断。”比如：国家邮政总局的新闻发言提出了邮政专营非垄断的论调。这在我看来，好比“白马非马”论，让人听不懂。

　　《光明日报》6月3日发表了一篇文章《信件专营是原则问题，不是垄断行为》。这句话同样让人糊涂。原则问题为什么就不是垄断行为？这两者有什么关系？可以看出，邮政部门急于将他们与垄断行为划清界线。邮政方面的人说：“有的同志以为进入市场经济，要加入WTO了，邮政就不能专营了。他们企图以反垄断为名，剥夺邮政专营的权力。邮政专营是个认识问题。”话说到这个份儿上，真是不可思议。邮政方面否定自身处于垄断地位的理由更让经济学界无话可说：垄断是有高额利润的，而邮政是亏本的，所以不是垄断。

　　从经济学意义上说，如果一个企业是市场上惟一的产品供给者，而且它的产品缺乏替代性，这就是垄断。目前我们的邮政企业正是处在这样的地位——垄断。

　　现代经济学普遍认为，垄断主要有自然垄断、竞争性垄断、法定垄断。政府给予一个企业排他性的生产或出售某种产品或劳务的权力，从法律上排除了竞争的可能，就是法定垄断，有时也被称为行政性垄断。

　　邮政的特许经营就是垄断，而且是法定性垄断。这种垄断应该列入被打破的范围之内。而反邮政垄断的方法非常简单，业务分拆、引进市场竞争即可。比如，对于邮政普遍服务的内容，可以用两种办法来解决：一是将普遍服务业务单独拎出来，不要与其他商业行为在一起煮糨糊。第二，究竟需要补贴多少，不能由邮政部门说了算，应该由招标来解决。谁能用最少的补贴提供最好的普遍服务，这个项目就给谁。

　　资费上调亏损上涨邮政的事儿就是怪

　　余晖(中国社会科学院工业经济研究所产业组织研究室副主任)

　　以前邮资8分钱时，邮政亏损40亿元，现在邮资涨到8角钱，亏损增至160亿元，这是一个怪现象。所以本案的意义在于暗示着中国未来邮政产业应该形成什么样的市场结构。这个市场不是一家垄断，而是由多个市场主体参与竞争的一种世界化趋势的结构。从这个意义上说，我希望阳光报业能打赢这场官司。

　　邮政从来就不是自然垄断行业，因为它没有强大的沉淀资本。邮政是借助于铁路、航空等构筑网络的。对于安全性，邮政企业并不因为它的垄断或专营而使人们的消费得到安全保证，这是不可证明的。

　　究竟邮政垄断的理由是什么呢？就是垄断者的既得利益。在进入市场化竞争以后，邮政的利益受到侵犯，邮政本能地为自己的利益而找理由。邮政发言人的理由只是借口，真正的理由不敢说。

　　竞争者的理由在哪呢？也就是阳光报业的理由：1.这块市场有巨大的垄断利润，确实能挣钱。2.垄断者的无能。邮政有很好的物资条件，但由于制度的原因，使他们不能很好利用优势。3.消费者的需要。消费者有得到更好服务的需要，而邮政局恰恰错过了这些需求。

　　如果最后判阳光报业败诉，说明司法机构在维护行政集团的利益，这种环境本身就不利于打破垄断。因此，要呼吁修改《邮政法》，将行业管理权力赋予一个脱离邮政企业的单位去管。

　　邮政不补贴邮局怎么活

　　张树义(中国政法大学法学教授)本案有一定典型意义，它涉及到邮政行业的发展。本质上我也是反垄断的，但这个案件有它的特殊性。主要有两个问题，一是1986年实施的《邮政法》，现在已15年了，无论是邮政行业本身还是市场，均发生了很大变化；二是代理这个案件也是从邮政行业发展的角度去考虑的。

　　一个基本的事实是，在政策选择上，国家要将邮政行业推向市场。国家给邮政部门三年时间扭亏，但同时没有给它相应的优惠。对于邮政亏损，内部管理有问题，但行业特点不容忽视，就是普遍服务问题。三年后，国家对邮政行业将停止财政补贴，而这个案件中，河北省政府无非是选择用报刊的征订发行来弥补邮政企业的亏损。至于这种选择的是非，我们暂且不提，至少它有道理。将来制度改变了，各种方法(如普遍服务基金等)启动了，问题的解决也会水到渠成。

　　但目前，国家将邮政推向市场，又不给它补助，邮政在现有的制度下，只能通过控制一部分业务增加自身收入。也就是说，在既没有政策支持，又没有资金补贴的情况下，让邮政局怎么办？1998年，邮、电分家，赚钱的电信部门分走了，现在又要将报刊发行砍掉，那它只有死掉。如果邮政死掉，那不是连普通公民的用邮权都不能保证了吗？

　　正是基于这一点我才代理这个案件的。

　　执法权不能给予同业竞争者

　　张步洪(最高人民检察院民事行政检察厅助理检察员)《河北省邮电通信管理条例》将执法主体随便交给了一个同业竞争者，这是不符合法制精神的。作为同业竞争者，张家口邮政局没有权力成为执法主体。将处罚权授予工商部门比授予同业竞争者更好些。省政府的邮政管理规定显然违背了法制精神。

　　而《河北省政府邮政管理规定》与省人大的这一条例的制定过程是否合法也值得探讨。即使认为对于邮政行业的垄断是必要的，国家也应对现有的同业竞争者予以补偿。任何国家都不能因为政策性的变化而将现有的经营者一并排斥。

　　如果政府需要对某个行业进行限制的话，要对它进行严格区分。凡是没有必要实行特许的，一般许可制就足够了。即使是特有特许的经营，也只是对经营者的资质实行限制，而不应对它的出身，是国企还是民营进行限制。

　　阳光报业既然出现了，并存在了一段时间，说明它是有合理性的，是符合社会发展趋势的。它能否继续存在下去，很大程度上取决于这场官司的输赢。这需要两方面的工作：一是尽可能提高审级，使法院摆脱地方的限制；二是要有经济学家的合理介入。制定法律，尤其是涉及到市场经济的法律，不单纯是一个法学问题，还是法学与经济学的双重问题，需要多方面的配合。”

　　我们应该倡导启动一个有关以个人名义提出对法律法规加以审查的程序，目前这一审查程序在中国还没有。启动这一程序不能再由审查机关自己闭门造车，而应听取多方意见。这一点上，《行政复议法》前进了一步，但仍然沿用了传统的审查方式，是审查机关自己对自己的审查。现在听证会的形式很好，比审查机关自己审查要好。以前的审查很难说是公正的，因为它是在不公开、没有监督的情况下进行的。

　　荒唐的处罚糊涂的判决恶劣的影响

　　崔庆丰(远东律师事务所律师原告代理人)该案一审已经判决，但审视本案，我仍然认为邮局的处罚是荒唐的。

　　首先，邮局根本不具备实施处罚的主体资格。被告只是公用企业而已，哪怕它怎样强调其不同于一般企业，也不应天然地拥有处罚权，没有一部有效的法律、法规赋予它这一权力。

　　其次，在适用法律上，邮局很无知。被告竟一再强调《河北省邮政管理规定》是河北省政府制定的，在河北省就要用河北的“法”，而上位法如何规定，他们不管。这不能不让人感叹，难道全国人大、国务院管不了河北省？

　　至于其处罚过程违法，以及仅因行政相对人进行了申辩而对其加重处罚等违法行为更是俯拾即是。这不能不让人担心，靠这样一些人何时能实现“依法治国”？一审法院的判决给我的第一感觉就是不明白。

　　首先是不明白我们提出的被告的处罚应予撤消的四个理由为什么不能成立？因为审判长当庭宣判时对此只字未提。而按照最高人民法院的要求，判决书的说理部分是必须有的，也是最重要的，即判决书必须说明支持与不支持一方观点的理由。

　　其次是不明白该判决书到底是合议庭意见还是审委会的意见，因为审判长曾明确告诉过我，此案要由审委会来定，而判决却是当庭下达的，审委会是什么时候定的？

　　此案的判决将可能扼杀一个新生的行业，阻碍中国的市场经济进程及反垄断进程。阳光报业的出现完全是邮政企业大而无用、服务不到位、效率低下、人民的需求得不到满足的结果。而诸如阳光报业这样的企业的存在，对于邮政企业提高效率、改善服务，有着重要的促进作用。

　　阳光报业存在的意义还在于其适应了中国报刊发行业的市场需求。但这一力量还很弱小，需要人们的关心、呵护。这也是我不计报酬代理本案的原因。

　　历史将对所有今天对阳光报业这一新生事物持不同态度的人们的功过，作出评判。(完)

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