中国银保监会政策银行部主任周民源：监管引领政策性金融机构改革发展|基础设施_新浪财经

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央统筹国内国际两个大局，出台了一系列重大方针政策，推出了一系列重大举措，推进了一系列重大工作，战胜了一系列重大风险挑战，开启了波澜壮阔的伟大奋斗历程，开创了中国特色社会主义事业新局面，推动党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革。党的十八大以来的十年也是新时代党领导下的金融业取得历史性成就的十年。这十年，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国金融业实现了新的跨越式发展。这十年，金融供给侧结构性改革持续深化，以我为主的货币政策稳健实施，金融与实体经济的良性循环逐步形成，防范化解重大金融风险取得重要成果，银行业保险业改革开放呈现新局面，资本市场全面深化改革取得重要突破，金融开放稳步扩大，跨境贸易和投融资更加便利。为巡礼式、全景式、全方位反映“非凡十年”的金融成就，本刊特别开设“奋进新征程建功新时代”专栏，全面展示新时代党领导下金融业的变革性实践、突破性进展、标志性成果，充分展现我国金融业踔厉奋发、笃行不怠的精神风貌，深入贯彻落实党的二十大精神。

　　原标题：《中国金融》|周民源：监管引领政策性金融机构改革发展

　　作者|周民源‘中国银保监会政策银行部主任’

　　文章|《中国金融》2022年第18期

　　党的十八大以来，中国银保监会坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党中央、国务院决策部署，在国务院金融委指导下，坚持稳中求进工作总基调，不断加强对国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行、中国出口信用保险公司（以下分别简称开发银行、进出口银行、农发行、出口信保公司）的监管，持续引导政策性、开发性金融机构回归本源、坚守定位、专注主业，有效服务国家战略和薄弱领域，坚守风险底线，逐步走上高质量发展之路。

　　政策性、开发性金融机构服务实体经济质效不断提升

　　党的十八大以来，政策性、开发性金融机构有效服务国家战略和薄弱领域，贷款拨备充足，经营运行实现保本微利，抗风险和可持续发展能力持续增强，改革发展取得一系列显著成效。

支持国家重大战略和薄弱领域更加精准

　　党的十八大以来，政策性、开发性金融机构紧紧围绕职能定位，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，全力支持高水平科技自立自强、粮食安全、脱贫攻坚、乡村振兴等国家重大战略和薄弱领域，大力支持京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等区域发展战略，深耕基础设施建设、制造业、对外贸易和三农等领域，积极服务“一带一路”倡议、企业“走出去”、国际产能合作等。

　　截至2022年6月末，政策性、开发性金融机构基础设施贷款余额超过12万亿元，涉农贷款余额近10万亿元，进出口银行对外贸易领域贷款余额超过2万亿元。三年脱贫攻坚战累放扶贫贷款近2万亿元，扶贫贷款余额连续三年占银行业一半以上，充分彰显了扶贫主力军作用。棚改贷款余额超过4万亿元，有力支持居民住房条件改善。小微企业转贷款余额4644亿元，着力缓解中小企业融资难融资贵问题。助学贷款余额1227亿元，进一步减轻家庭经济困难学生压力。

逆周期调节作用持续增强

　　2020年，面对突发新冠肺炎疫情对社会经济和人民生活造成的重大影响，政策性、开发性金融机构设立专项贷款、开辟业务绿色通道、优化信贷条件和流程、加大保险支持力度，积极支持疫情防控和复工复产，对航空等困难行业发放应急贷款，给予受疫情影响较大的中小企业延期还本付息政策。2022年，党中央、国务院高度重视发挥开发银行、政策性银行逆周期调节作用，新增8000亿元信贷额度，支持基础设施建设。同时，运用政策性开发性金融工具，投资补充基础设施重点领域项目资本金，重点支持网络型基础设施、产业升级基础设施、城市基础设施、农业农村基础设施、国家安全基础设施五大基础设施重点领域以及重大科技创新、职业教育等领域。开发银行、政策性银行靠前发力、精准发力，加大对重点领域和重大项目的信贷支持力度，打通资金堵点难点，以撬动更多商业性资金全力助力稳住经济大盘，充分发挥政策性、开发性金融当先导、补短板、逆周期调节作用。

公司治理机制逐步建立并完善

　　按照2013年党的十八届三中全会关于“推动政策性金融机构改革”的部署，进一步深化政策性、开发性金融机构改革。

　　一是逐步搭建起了与政策性、开发性金融机构特点相适应的公司治理组织架构。将党的领导融入公司治理各个环节，明确了党的领导核心作用、职责权限和保障机制，制定“三重一大”决策制度，充分发挥党委把方向、管大局、促落实作用。董事会作为主要决策机构的地位和职能逐步强化。设立部委董事，发挥其在重大决策等方面的统筹协调作用。

　　二是推动公司治理运行机制不断健全完善和高效运作。不断完善公司治理机制及配套制度，成立了涵盖战略管理、风险治理、审计等方面的专门委员会，规范议事程序和审议方式，制定了董事会、各专门委员会议事规则，明晰职责范围和工作程序，为董事会和各专门委员会有序运转提供了制度保障。

　　三是不断完善激励约束机制。股东单位建立了股权董事的履职评价制度，董事会审议高级管理人员的薪酬方案。

合规经营更加有效

　　政策性、开发性金融机构逐步搭建起“纵向到底、横向到边”的矩阵式内控合规组织架构，纵向实现了内控条线垂直管理，横向完善了“业务部门、风险合规等部门、审计部门”的三道防线，明确界定了董事会、高管层、总部各部门、各分支机构的职责分工和报告路径。按照“内控优先、制度先行”的原则，持续完善内控评价、合规管理、员工行为管理等相关制度。真正树立“业务合规”理念，不断强化合规文化建设，开展警示教育、合规评优、知识竞赛、宣传语征集等活动，将合规理念、责任意识和奖惩措施有效传导至每个员工，营造“人人防风险、事事讲合规”的良好氛围。

风险管理体系不断健全

　　一是逐步搭建起涵盖全部产品、环节、流程、附属机构的全面风险管理框架，制定全面风险管理办法，初步实现了由单一的信用风险管理向全面风险统筹管理、由单一银行风险管理向集团总体风险管理的转变。构建独立垂直的风险管理条线，落实前中后台分离和审贷分离要求，确保风险管理工作的独立性、有效性。二是集团客户风险管理水平不断提高，进一步改进集团客户风险管理体系架构，通过厘清客户管理职责、把好客户准入关口、强化统一授信约束等方式，夯实集团客户管理基础。三是改进境外业务经营模式，优化境外派出机构管理，完善健全境外业务管理制度，细化境外业务管理要求，强化国别风险预警和监测分析，不断填补境外风险管理制度空白和短板。四是不断优化风险管理方法工具，提升信用风险、流动性风险、政策风险、声誉风险等各类风险管控水平。加强信息科技建设，为风险预警、识别和处置提供有力支撑。

　　政策性、开发性金融机构监管有效性不断增强

　　党的十八大以来，银保监会始终坚持党的领导，坚定人民立场，引导政策性、开发性金融机构服务实体经济、防范化解金融风险、深化政策性金融改革，恪尽职守、敢于监管、精于监管、严格问责，努力推进政策性、开发性金融监管不断优化。

坚持党中央对金融工作的集中统一领导

　　党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是做好政策性、开发性金融机构监管工作的根本保障。银保监会全面贯彻落实两个“一以贯之”的要求，不折不扣落实好习近平总书记重要指示批示精神，坚决把党中央的决策部署落实到政策性、开发性金融机构监管实际工作中，坚持把党的全面领导的政治优势、组织优势和政策性、开发性金融机构发展的规律有机结合，把加强党的领导融入引领政策性、开发性金融机构服务国家政策使命、支持实体经济发展、防控金融风险、全面深化改革的每一个环节。持续加强政策性、开发性金融机构监管条线人才队伍建设，打造忠诚干净担当的高素质干部队伍，筑牢“亲”“清”监管关系。

突出主责主业，持续推动政策性、开发性金融机构深化改革

　　银保监会深入贯彻落实党中央决策部署，深刻领会“政策性就是政治性”，持续推动政策性金融改革。

　　一是督促政策性、开发性金融机构回归本源、专注主业。指导开发银行聚焦支持基础设施、制造业、科技创新和“卡脖子”等领域，进出口银行聚焦支持对外经贸发展和跨境投资、国际产能和装备制造合作、基础设施互联互通等国际合作领域，农发行聚焦服务国家粮食安全、乡村振兴以及大力支持现代农业发展、农业农村建设和农业基础设施等领域，坚守定位、精准发力。指导出口信保公司发挥保险保障功能，重点支持货物、技术和服务等出口，特别是高科技、附加值大的机电产品等资本性货物出口，进一步扩大出口信用保险覆盖面，助力外贸创新发展。

　　二是引导政策性、开发性金融机构坚守职能定位，构建完善体制机制，建立健全与政策性、开发性金融机构职能属性相匹配，与政策性、开发性金融机构经营特点相适应的组织架构、业务管理模式、绩效考核体系、激励约束机制等，更好地引导资源向政策性、开发性领域聚焦。

　　三是推动“四位一体”的分类分账改革有效落地。会同有关部门研究出台政策性、开发性金融机构改革总体实施方案，指导政策性、开发性金融机构完善业务分类政策制度体系，加快建设与业务分类相适应的业务信息、风险管理和会计管理系统，落实分类管理、分账核算的要求，做好改革优化落地的各项准备工作。

坚持依法监管，政策性、开发性金融机构监管法制化规范化水平显著提高

　　为更好地满足政策性、开发性金融机构监管的需要，制定出台了开发银行、政策性银行监督管理办法，涵盖了经营管理和审慎监管方面的主要内容，取得了开发银行、政策性银行审慎监管制度重要突破；出台监管办法配套制度，推动开发银行、政策性银行监管规则体系逐步完善。加强对开发银行、政策性银行的评价工作，研究制定开发银行、政策性银行监管评级内部指引，合理确定评级要素和各项指标，为有效制定监管计划、配置监管资源、采取监管行动提供了主要依据。

　　为更好支持政策性、开发性金融机构服务国家战略和薄弱领域，科学审慎推进“放管服”改革，注重改进流程、提高效率，完善服务。党的十八大以来，依法合规支持设立13家境外分支机构和16家境内分支机构，为“一带一路”倡议、企业“走出去”和薄弱领域提供更加有力有效的金融服务。

　　为强化“违法必究”监管震慑力，不断加大监管执法力度，对一些整改不及时不彻底或重大违法违规等问题，加大问责处罚和责任追究力度。

坚持底线思维，牢牢守住不发生系统性风险的底线

　　习近平总书记强调“金融是国家重要的核心竞争力，金融安全是国家安全的重要组成部分”。银保监会始终秉承“风险为本”的监管理念，把防范化解金融风险摆在政策性、开发性金融机构监管工作的突出位置，牢牢守住不发生系统性风险的底线。

　　一是指导开发银行、政策性银行打好防范化解金融风险攻坚战。党的十九大作出了打好防范化解重大风险攻坚战的部署，银保监会按照“稳定大局、统筹协调、分类施策、精准拆弹”基本方针，指导开发银行、政策性银行合理制定并有效落实三年规划，压实银行风险防控主体责任；持续督促开发银行、政策性银行做实资产分类，充分暴露风险真实水平，加大不良资产处理力度。三年攻坚战期间，开发银行、政策性银行不良贷款处置金额是2015~2017年合计处置金额的2.4倍，完成多个境内外“硬骨头”风险项目处置，部分重大风险项目处置取得关键进展，存量风险逐步出清。

　　二是督导政策性、开发性金融机构做好重点领域风险管控，建立健全集团客户管理制度，强化统一授信管理；优化境外业务管理模式，强化国别限额管理；配合化解地方政府债务风险，摸清风险底数，严守新增隐性债务红线。

　　三是始终保持案件风险防控强监管态势。明确提出政策性、开发性金融机构案件处罚、问责、整改“三到位”的监管要求，指导政策性、开发性金融机构坚持问题导向，对案件反映出的管党治党不力、偏离职能定位、选人用人失察、内部管理薄弱、监督制约失效等问题，深入开展案件反思，推动完善体制机制建设、强化制度建设和执行，推进案防工作长效机制建设。

　　四是督促开发银行、政策性银行持续夯实资本基础。指导开发银行、政策性银行逐步搭建起包含规划、计量、考核、补充等各环节的全流程资本管理体系，并以资本约束为核心重构经营管理体系，强化资本约束机制，不断提高风险抵补能力。

创新方式方法，政策性、开发性金融机构监管措施不断丰富完善

　　银保监会靠前发力，主动作为，不断创新方式方法，提高监管有效性。

　　一是构建政策性、开发性金融机构“一二三四”非现场监管框架体系。每年开展“一”次监管评级，召开年度监管分析会、年度监管条线会“两”个重要会议，按照月度、季度、年度“三”个频度进行非现场监测分析，重点关注资本充足率、不良资产率、拨备覆盖率、各类业务占比等“四”项主要监管指标，推动非现场监管工作体系规范化、完整化、系统化。

　　二是加强监管合作，构建监管联动机制。加强与财政部、人民银行、商务部、农业农村部等部门合作，围绕深化政策性金融机构改革、服务重大战略、加强业务管理等重点议题，凝聚重大事项监管“共识”，引导政策性、开发性金融机构更好地发挥作用。建立政策性、开发性金融机构监管部门与驻银保监会、驻政策性和开发性金融机构纪检监察组三方联动机制。

　　三是持续探索改进监管方式。建立审慎会谈、风险提示、监管通报、整改问责信息披露等机制，将现场检查信息系统运用到非现场监管环节，完善风险监测预警体系。

　　坚持稳中求进，推动政策性、开发性金融机构实现高质量发展

　　踏上实现第二个百年奋斗目标的新征程，立足新发展阶段，做好政策性、开发性金融机构监管工作，要深刻认识金融工作的政治性和人民性，引导政策性、开发性金融机构充分领会政策性就是政治性，完整、准确、全面贯彻新发展理念，服务构建新发展格局。

坚持“三个结合”，准确把握政策性、开发性金融的政治性和人民性

　　一是将强化职能定位和承担国家使命相结合。政策性、开发性金融机构要不断增强政治意识和政治担当，坚决贯彻执行党中央、国务院决策部署，胸怀报国情怀，着眼大局、服务大局，从党和国家事业大局中系统性思考、战略性谋划，对于关系经济社会重要领域和关键环节的项目，不仅要关注经济效益，更要关注政治效益、社会效益和战略意义，为落实国家战略、支持实体经济发展提供更大助力。

　　二是将遵循市场化原则和服务国家战略相结合。政策性金融是中国特色社会主义制度优势的重要体现，也是提升国家治理能力的重要抓手。在服务实体经济的过程中，政策性、开发性金融机构应始终坚守回归本源、专注主责主业，服务国家战略和薄弱领域，始终牢记“国之大者”；同时强化政策性、开发性金融对金融体系的引导效应，充分发挥在政府和市场之间的纽带作用，按照市场化、法治化原则，建立和完善市场化运行约束机制，增强适应和把握市场的能力，以市场化方式更好服务国家发展大局。

　　三是将有效服务实体经济和可持续发展相结合。政策性、开发性金融机构应突出政治性，既考虑经济账，又考虑政治账、社会账等，为实体经济提供更低成本的资金支持，有效服务国家战略和薄弱领域。同时提高项目市场化运作能力，力争保本微利，坚守风险底线，为实体经济提供长期可持续的支持。

厘清“三个边界”，深入推进政策性金融改革优化

　　一是把握好政策性、开发性金融与商业性金融之间的边界，坚持有所为有所不为。政策性、开发性金融与商业性金融是一个国家金融体系中不可或缺的部分，是相辅相成、互为补充的关系。通过政策性、开发性金融资源先期进入，引导商业性金融和社会资本逐步进入，促进形成商业上可持续的发展环境，有效弥补市场失灵。

　　二是处理好开发银行、进出口银行和农发行之间的边界，统筹政策性、开发性金融资源利用效率。三家银行改革方案、监管办法和公司章程均对职能定位提出了明确要求，三家银行应发挥各自优势和特点，聚焦专业领域，减少和其他两家银行职能定位的交叉。

　　三是清晰各类业务边界。开发银行、政策性银行开展各类业务应以服务国家战略为导向，在制度层面严格明确各类业务认定标准和开展程序、清晰界定业务边界，细化各项业务管理制度。

聚焦“三个提升”，不断督导政策性、开发性金融机构完善内部治理长效机制

　　一是提升公司治理能力。指导政策性、开发性金融机构逐步完善中国特色现代国有金融企业制度，把党的领导全面融入公司治理，构建良好运行机制。明确各治理主体的职责范围和决策流程；理顺董事会运作机制，更加充分地发挥董事会部际协调作用，提升董事会运作效率。

　　二是提升内控管理水平。加强条线垂直管理，强化总部对分支机构有效管控。落实“内控优先、制度先行”要求，对内部制度文件及时进行梳理检查，发现问题尽早纠正。强化“双线问责、上追两级”，推动三道防线发挥有效作用。切实提升合规经营意识，持续加强合规文化建设。

　　三是提升全面风险管理能力。督促政策性、开发性金融机构从人员、流程、业务、机构、产品和风险类型等维度，推进全面风险管理体系建设，优化风险计量方法和应用体系，强化重点领域、关键环节风险监测、识别和防控，做到风险“早识别、早预警、早发现、早处置”，确保资产质量稳定，牢牢守住不发生系统性风险的底线。

　　志不求易者成，事不避难者进。回溯过去十年，政策性、开发性金融机构改革发展和监管探索硕果累累；展望未来政策性、开发性金融机构发展道路，我们深感监管工作使命光荣、责任重大。我们将更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围，拥护“两个确立”，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，推动政策性、开发性金融机构监管工作再上新台阶，深入贯彻落实党的二十大精神！