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　　文/王科进  李劲松  安娜  中国银监会法规部

　　银监会简政放权和架构改革的核心内容是清减行政审批事项，下放审批权，规范统一行政审批条件，提高监管透明度，保障法规体系的完整统一。以行政审批改革促监管效能提升，坚持底线思维，激发市场活力，引金融“活水”支持新常态下的实体经济健康发展。

　　近日，银监会修订了《中资商业银行行政许可事项实施办法》、《农村中小金融机构行政许可事项实施办法》、《外资银行行政许可事项实施办法》和《非银行金融机构行政许可事项实施办法》，并制定了《信托公司行政许可事项实施办法》。五部《办法》集中体现和总结了银监会简政放权和监管架构改革成果，是银监会贯彻深化金融改革、激发市场活力、推进依法监管的重要举措。此次公布的五部《办法》核心内容是，清减行政审批事项，下放审批权，规范统一行政审批条件，提高监管透明度，保障法规体系的完整统一，集中将行政审批制度改革与监管框架改革的成果通过法定程序予以总结和落实。

　　行政审批“做减法” 提升监管透明度

　　一是清减多项行政审批事项，激发市场活力。在此次办法修订中，银监会主动取消部分行政许可事项，放权于市场，给予机构在人员、机构变更等方面更多的灵活性，旨在通过监管“小举措”，激发市场“大活力”。人员方面，取消了对经营型支行行长的任职资格核准；落实取消政策性银行、商业银行、金融资产管理公司高级管理人员在同一机构内部平级调岗转任任职资格审批的政策。机构设立和变更方面，落实取消机构筹建延期和开业延期审批、机构降格和临时停业审批、机构由于变更名称、股权、注册资本、业务范围等前置审批事项而引起的修改章程审批和非银行金融机构变更组织形式审批的政策。业务方面，落实取消信用卡章程审批和中资商业银行、农村商业银行开办合格境外机构投资者境内证券投资托管业务审批的政策。

　　二是缩短行政许可链条，放权地方银监局。《办法》对于全国性银行业金融机构法人层面的行政许可事项，包括一级分行及分行级专营机构筹建、境外机构设立以及修订章程、变更注册资本、更名、变更住所、重大股权变更、相关重大投资事项、跨境投资并购、总行层面的董事长、行长、董事以及其他高管的任职资格和新增业务品种等由银监会直接负责审批。对于地方性银行业金融机构，包括城市商业银行、农村中小金融机构、信托公司、非银行金融机构等，除新设筹建、重组改制和终止事项由银监会审批外，其余事项包括修改章程、更名、董事和高管任职资格、业务范围调整等均下放给银监局审批。权力下放后，大量原来需经银监局受理、初审，再由银监会审查、决定的行政许可流程，调整为由银监局直接受理、审查并决定，进一步方便行政许可相对人。

　　业务方面，在《农村中小金融机构行政许可事项实施办法》中，为支持农村中小金融机构创新发展，调整了农村中小金融机构对外投资和开办业务的行政许可条件，与中资商业银行许可标准保持一致。在《非银行金融机构行政许可事项实施办法》中将中外资集团设立财务公司的准入条件拉齐。任职资格核准方面，与原许可办法相比，五部《办法》全部删除了董事和高管任职资格个案审核内容，堵上了不符合法定条件人员申请任职董事和高管的通道，从程序上保证了今后一律不再受理个案审批事项，做到对拟申请同样职位的人员用同一把尺子衡量。

　　三是严格依法进行，保证法律规范体系的完整统一。在《办法》修订过程中，监管部门“开门办事”，面向社会公开征求意见，广泛听取基层建议。在内容上，系统性地总结和归纳了现行有效的行政许可规范，及时将法律法规、银监会规章以及规范性文件最新内容落实到五部《办法》中。如，与《外资银行管理条例》相衔接，在《外资银行行政许可事项实施办法》中，取消了设立外国银行分行需在中国境内已经设立代表处2年以上的条件要求；取消了原外商独资银行、中外合资银行总行需“无偿拨给不少于1亿元人民币或等值自由兑换货币”作为下设分行营运资金的条件要求；对外资银行营业性机构初次申请经营人民币业务的条件由原“提出申请前在中国境内开业3年以上”修改为“提出申请前在中国境内开业1年以上”。与银监会已出台的《消费金融公司试点管理办法》、《汽车金融公司管理办法》和《金融租赁公司管理办法》等相协调，在《非银行金融机构行政许可事项实施办法》中修改了上述非银行金融机构行政许可条件。

　　启动重大组织架构改革从根本提升监管质效

　　在持续简政放权的同时，如何在监管资源有效的情况下，做到放管结合，将该管的事管住、管好，成为迫切需要解决的问题。2015年年初，根据深化金融改革、转变政府职能的需要，银监会进行了成立十余年来变化最大的一次监管架构改革。改革目标之一即是顺应简政放权要求，提升监管质效。

　　一是进一步加强事中事后监管。根据巴塞尔委员会发布的有效银行监管核心原则，市场准入(行政许可审批)、非现场监管和现场检查，是银行业监督管理部门履行监管职责的三大手段。随着一批行政许可审批权的取消和下放，监管部门将更加注重事中事后监管。设立现场检查局，整合银监会现场检查力量，增强对违规经营行为和违法违规案件的查处力度。强化法律部门在行政处罚、行政复议过程中的具体工作，突出监管权威性和专业性，进一步提升监管执法水平，规范行政处罚行为，加大违法惩戒力度，增强监管威慑力。修订《行政处罚办法》，强调行政处罚“双处”原则，明确规定对金融机构进行处罚时，要一并对有关责任人员进行监管问责，严肃追究法律责任，提高监管有效性和权威性。

　　二是明晰权责，发挥派出机构的主体责任。在改革前，地方性银行业金融机构的部分行政许可审批权由中国银监会行使，如一家地方银行业金融机构申请开办衍生产品或信用卡等业务，所在地银监局仅具有受理和初审职责，在完成初审后，还需将初审意见和材料报银监会审核批准。这一安排，虽然有利于保证行政审批的统一，但也存在管理链条过长、权责不明确的弊端。改革后，中国银监会和派出机构的权责更加明晰，对于全国性机构，主要由中国银监会各机构监管部门承担风险监管主体责任，派出机构负相应监管协助责任；对于地方性机构，中国银监会仅对法人机构的新设筹建、市场退出、重组改制和破产重整进行审批，其他市场准入权力下放给银监局，并由注册所在地派出机构承担风险监管主体责任，中国银监会相应监管部门负指导责任。改革后，中国银监会将更加注重进行顶层设计以及对派出机构履行准入管理和监管尽职情况的评价和监督。

　　三是更加注重信息公开透明。中国银监会成立以来，一直重视依法监管，按照《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中华人民共和国商业银行法》等上位法的授权，除制定了一系列针对监管对象的审慎经营规则外，还建立了较为完善的规范自身监管行为的制度。市场准入方面，形成了两法、一条例、一规、五《办法》的行政许可法规框架。非现场监管方面，制定了机构评级、并表监管等一系列办法或指引。现场检查方面，制定了操作规程、纪律要求、质量控制等制度。改革后，在依法监管、强化内部规范的同时，监管部门将更加注重信息的公开透明。通过“权力清单”、“责任清单”和“约束清单”的建立，让权力在阳光下运行。推进监管服务网站建设，进一步提高政务信息公开和提高监管透明度，以加强自我约束，强化监管问责。建设统一的准入信息平台，实现准入审批的公开化、透明化。具体审批项目、流程、材料和批复意见都即时上网公布，自觉接受监督和评议。建立行政处罚信息公开制度，强化处罚信息警示告诫作用，提高处罚工作透明度。

　　本文原载于《中国银行业》杂志2015年第6期。