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　　胡怀邦

　　前不久，国务院批复《国家开发银行深化改革方案》（以下简称《方案》），明确了国家开发银行（以下简称“国开行”）开发性金融机构定位和相关政策支持、制度安排，提出国开行要紧紧围绕服务国家经济重大中长期发展战略，充分利用服务国家战略、依托信用支持、市场运作、保本微利的优势，进一步发挥开发性金融在重点领域、薄弱环节、关键时期的功能和作用。《方案》的出台对国开行改革发展具有重要的里程碑意义。

　　开发性金融是传统政策性金融的深化和发展

　　作为单独一类金融机构，开发性金融机构在国际上广泛存在。1979年成立的世界开发性金融机构协会成员遍布全球100多个国家和地区，德国复兴信贷银行、国开行等均是协会成员；二十国集团内也设有“二十国集团国家开发性及公共性金融机构”，由成员国主要开发性金融机构组成，国开行也是其成员之一。近年来，各国普遍重视发挥开发性金融机构的作用。在我国，开发性金融是传统政策性金融的深化和发展，它以服务国家发展战略为宗旨，依托国家信用，运用开发性方法和市场化运作，主要从事中长期投融资业务，以保本微利为经营原则，在实现政府发展目标、弥补市场失灵、提供公共产品、提高社会资源配置效率、熨平经济周期性波动等方面具有独特优势，是金融体系中不可替代的重要组成部分。

　　开发性金融既不同于传统政策性金融，也不同于商业性金融。与传统政策性金融相比，开发性金融也以服务国家战略为宗旨、依托国家信用支持，主要区别表现在：一是在运作方式上，传统政策性金融按照政府指令配置资源，需要政府补贴；而开发性金融按市场化原则运作，强调支持发展与防范风险并重，注重资产质量和整体财务可持续。二是在方法模式上，政策性金融重点满足项目资金需求，开发性金融不仅强调项目建设，更强调运用开发性方法，开展规划先行、银政合作，主动推进市场建设、信用建设，打通融资瓶颈，引导社会资金。三是在项目开发上，传统政策性金融是在政府严格划定的领域和项目上发挥作用；而开发性金融除少量国家指令项目外，绝大部分项目是根据国家政策导向，面向市场自主开发的。四是在作用效果上，开发性金融比传统政策性金融效率更高、规模更大、作用更强、影响力更大、风险防控更严、更可持续。可以说，市场化运作是开发性金融与政策性金融最显著的区别。正是因为市场化运作，开发性金融能够更有效地把政府与市场结合起来，放大政府信用的杠杆作用，从而增强服务国家战略的主动性和作用力。

　　与商业银行相比，开发性金融机构在经营目标、业务领域、市场角色、运作模式等方面有明显不同。第一，经营目标不同。商业银行以盈利为主要目标，实现股东利益最大化。开发性金融以服务国家战略和政策任务为目标，在支持发展中防范风险、在防范风险中取得市场业绩，遵循“项目自身的战略必要性、整体业务的财务可平衡性与机构发展的可持续性”原则，资金运作保本微利，让利实体经济。第二，业务领域不同。商业银行主要开展零售业务和短期金融服务。开发性金融机构以中长期投融资业务为主，资产具有长期大额集中特征，主要投向“两基一支”、社会民生及国际合作等开发性领域。第三，市场角色不同。商业银行是市场商业性金融业务的主力，但出于盈利性和安全性考虑，难以主动进入市场空白、信用缺损的瓶颈领域和薄弱环节。开发性金融机构则积极支持国家战略需要但盈利能力较弱的项目，建立“政策入口—开发性金融孵化—市场出口”的机制，在市场空白、缺损的领域主动建设市场、信用和制度，为商业银行贷款“铺路搭桥”。从市场建设的角度看，开发性金融机构与商业银行是“先行”与“跟进”的关系，最终形成支持发展的合力。

　　经过20多年的实践探索，我国已形成具有中国特色的开发性金融路子。此次深化改革，将国开行定位为开发性金融机构，是对实践探索的总结和开发性金融作用的充分肯定，符合国家发展战略的需要，符合优化金融结构和布局的需要，也符合国开行自身发展的实际。首先，我国国情和发展阶段需要发挥开发性金融机构作用。我国将长期处于社会主义初级阶段，“发展中”的特点突出，推进新型城镇化、城乡一体化、完善基础设施、促进产业转型升级、保障和改善民生、推进扶贫开发、保护生态环境、实施“一带一路”战略等任务十分艰巨，中长期投融资需求巨大。经济发展中很多领域战略意义重大，但外部性较强、盈利能力较弱，在财政资金刚性支出压力较大、商业资金介入意愿不高的情况下，需要发挥开发性金融机构的优势和作用，提供中长期投融资服务，发挥政府与市场的桥梁纽带作用，弥补市场、信用的空白和缺失，促进经济社会协调发展。其次，开发性金融机构是我国金融体系的重要组成部分。我国经济社会发展的不平衡性和多样性，决定了需要建设健康有序、门类齐全、分工合理的金融体系，既需要商业银行为市场提供全面高效的商业金融服务，也需要开发性、政策性金融支持瓶颈领域和薄弱环节。只有各类金融机构分工配合、形成合力，才能更好地服务实体经济。最后，在长期实践中探索了一条具有中国特色的开发性金融路子。1998年以来，国开行主动推进市场化改革，创新业务模式，以开发性方法和市场化运作服务国家战略，支持范围从传统“两基一支”拓展到社会民生、国际合作等领域，取得并保持了国际先进的市场业绩，逐步发展成为在经济社会发展中主动发挥作用、充满生机活力的开发性金融机构，体现了中国特色的金融创新。

　　深化改革将为国开行发展注入新动力

　　近年来，党中央、国务院多次强调要发挥开发性金融服务国家战略的功能和作用。从党的十八届三中全会首次在中央文件中提出“开发性金融机构”的命题，到2014年4月，中央政治局会议、国务院常务会议强调更好运用开发性金融支持棚户区改造，再到2015年政府工作报告提出，发挥好开发性金融、政策性金融在增加公共产品供给中的作用，都体现了国家对开发性金融的肯定和对更好发挥开发性金融作用的期望。深化国开行改革就是为了解决发展中的体制机制制约，充分发挥开发性金融机构的优势和作用，持续提升服务国家战略的能力和效率。

　　按照改革方案的要求，国开行改革的主要内容包括以下几个方面：一是明确国开行的开发性金融机构定位。二是明确国开行主要从事开发性业务，如新型城镇化、保障性安居工程、“两基一支”、支持“走出去”、科技人文等。三是完善组织架构和治理结构。四是明确资金来源的政策支持。国开行从事开发性业务所发行的债券，国家继续给予信用支持，风险权重为零。五是提高资本充足率。国家为国开行注资以补充资本金。六是建立资本约束机制。进一步强化以资本充足率为核心的资本约束机制，按照10.5%的资本充足率标准进行监管。七是加强内部管控和外部监管。建立与开发性业务相适应的风险管理体系。监管部门研究制订对国开行的审慎性监管规定并实施监管。八是按照突出服务国家战略、侧重风险控制、兼顾利润回报的导向对国开行进行绩效评价。九是修订和完善章程。条件成熟时，考虑制定国开行条例，以此作为内部运营和外部监管的法定依据。

　　这些改革措施，坚持问题导向，从国开行发展实际出发，对于提高国开行可持续发展水平，更好地支持国民经济持续健康发展，具有重大意义，必将为国开行长远发展注入新的动力。一是明确定位方向，使业务发展的重点更加清晰。2008年国际金融危机爆发后，各国开始反思政府信用在锚定市场信心、稳定金融体系中的作用。作为政府信用的重要载体和政府与市场之间的桥梁，开发性金融机构重新得到各国重视，发挥其服务国家战略的功能和作用成为国际共识。国开行定位为开发性金融机构，主要从事开发性业务，有利于更好地聚焦国家战略重点，在经济社会发展中发挥更加重要而独特的作用。二是系统解决制约发展的问题，为可持续发展提供了保障。国开行发展面临一系列突出问题，制约了服务国家战略的能力和效率。比如，2008年后债信采取“一年一延”的方式，国内外投资者对国开行发债存有疑虑，发债难度加大；贷款具有长期、大额特点，需要有充足的资本，以提高抗风险能力，但资本补充渠道有限；作为中长期投融资银行和债券银行，资产以长期、大额的贷款为主，贷款集中度高，负债以依托国家信用发债为主，按照保本微利原则运作，难以简单套用商业银行的监管标准。这些问题都将在深化改革中得到解决。三是强化激励约束机制，为稳健经营提供了基础和依据。建立不同于商业银行的监管指标和绩效考核标准，修订国开行章程并适时立法等，能够进一步完善国开行运行的法定依据和政策环境，有利于形成科学的激励约束机制，促进稳健合规经营。

　　改革方向和内容已经明确，国开行将按照国家要求，与有关部委密切配合，认真做好改革方案的落实工作。20多年来，国开行坚持改革创新，主动探索以开发性金融增强国力、改善民生，为我国经济社会发展作出了重要贡献，发挥了不可替代作用，已经成为我国中长期投融资和新型城镇化的骨干银行、最大的对外投融资合作银行，连续4年入选全球50家最安全银行。

　　新常态下开发性金融的新担当新作为

　　当前，我国经济发展进入新常态，经济正在向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演化，正从高速增长转向中高速增长，经济发展方式正从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，经济结构正从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并存的深度调整，经济发展动力正从传统增长点转向新的增长点。总体看，我国经济运行处于合理区间，经济结构调整出现积极变化，经济发展质效有所提高，有能力保持中高速增长、迈向中高端水平。但是，由于新旧产业与动力转换还没有衔接到位，处在“衔接期”，经济运行面临不少困难和挑战，经济下行压力还在加大，实体经济总体偏弱，投资增速持续回落，房地产市场调整影响不断扩大，结构调整阵痛显现，企业生产经营困难增多，PPI持续为负，金融风险明显上升。

　　面对严峻复杂的经济形势和艰巨繁重的稳增长任务，国开行要立足新定位、应对新挑战、展现新担当、实现新作为。2015年2月，习近平总书记对国开行工作作出重要批示；4月17日，李克强总理到国开行考察时强调，开发性金融要加大对国家战略和重点项目的支持力度，发挥开发性金融在稳增长调结构惠民生中的重要作用。下一步，国开行将聚焦国家战略重点，精准发力、持续发力，发挥开发性金融在重点领域、薄弱环节和关键时期的重要作用。一是突出重点，支持稳投资稳增长。主动加强政策对接和储备，进一步优化资源配置，围绕棚改、铁路、水利、新型城镇化、城乡一体化等重点领域，“中国制造2025”、“互联网+”等转型升级方向，以及京津冀协同发展、长江经济带等重大发展战略，加大投融资支持力度，发挥开发性金融的逆周期稳增长作用。二是融资融智，服务“一带一路”建设。把支持“一带一路”建设作为国际业务发展的重点和方向，研究制订工作方案，明确工作目标和重点任务，发挥规划合作优势，落实配套政策，大力支持基础设施互联互通、中国装备“走出去”、国际产能合作等领域，促进“一带一路”战略实施。三是金融普惠，促进保障改善民生。解决民生问题是全面建成小康社会的重要标志。国开行将围绕扶贫开发、“三农”、小微企业、教育医疗、健康养老等领域，探索以金融促进社会建设的有效方式，让发展成果更好地惠及广大人民群众。四是创新机制，增强金融服务能力。适应财政新规要求，探索建立新型银政合作关系，推进融资平台转型，积极支持地方政府通过PPP、政府采购等新模式开展项目建设。发挥综合经营优势，创新债贷组合、投贷结合等多种方式，向客户提供多元化、一站式金融服务，特别是，探索与国家集成电路产业投资基金等战略性投资基金的配合模式，投贷结合支持国家战略重点领域发展。五是坚守底线，有效管控风险。进一步增强全员风险意识，完善风险管理制度体系，创新技术和手段，加强风险识别和预警，落实风险责任，推动风险管控关口前移，切实防范和化解各种风险；从严加强内控监督，健全内控体系，坚决遏制各类违规经营和违法犯罪行为，促进业务健康发展。

　　国开行改革发展已经进入了一个新的时期。展望未来，在协调推进“四个全面”战略布局的背景下，面对全面建成小康社会的战略目标和历史任务，开发性金融仍将长期处于可以大有作为的战略机遇期。站在新的历史起点上，国开行将坚持开发性金融机构定位，以深化改革为动力，进一步完善开发性金融运作模式，加大对重点领域和薄弱环节的支持力度，努力建设资本充足、治理规范、内控严密、运营安全、服务优质、资产优良的开发性金融机构，为促进经济社会发展作出新的更大贡献。■

　　作者系国家开发银行董事长

　　（责任编辑 植凤寅）