何 平

　　编者按：2015年5月1日,《存款保险条例》正式实施，我国存款保险、央行[微博]最后贷款人职能和审慎监管有机结合的金融安全网最终形成，为下一步利率市场化改革、促进民营银行健康发展提供了制度性基础，奠定了金融体系市场化改革的基石。在《存款保险条例》正式实施之际，本刊特别策划专题，邀请业内专家就存保制度进行解读。存款保险制度对商业银行业务经营和风险控制将产生积极影响、早期纠正和风险处置是存保制度的核心职能、应加强金融监管的协调等内容成为专家们的共识。

　　我国已经酝酿21年的存款保险制度，2015年5月1日正式付诸实施。存款保险制度的引入，是我国金融安全网的重要一环，它对于我国未来的金融监管和金融稳定必将带来深刻而积极的影响。

　　建立存款保险制度是金融体系市场化的必然选择

　　存款保险制度有两项基本的功能，即对商业银行的事前风险防范和事后风险处置。我国存款保险制度的建立，是改革开放以来我国社会经济发展市场化进程和银行业结构变化的必然结果，是一个自然的历史选择。

　　我国银行监管体系的改进与银行结构的变化紧密相连，大致经历了三个阶段。1984年以中国工商银行成立为标志，中国人民银行[微博]成为真正意义上的中央银行。在此形势下，中国人民银行[微博]进行了组织重构。按照职能划分，内部设置了资金管理司、货币发行司等全新的部门，实现了监管安排的内部技术分离。很明显，我国金融安全网制度选择的起点，就是这种单一的监管者分离模式。这种初始的监管安排，与当时银行业的实际情况对应。那时我国的四大国有商业银行刚刚成立，并以专业银行的名义，各自的贷款领域有严格的限制，经营业务也很简单。中国人民银行[微博]单一的技术监管者分离模式足以控制和应对银行业面临的风险，因为它面对的只是处于初始成长期的寡头垄断商业银行体系，并从属于计划经济体制的总体国家制度安排。这是第一阶段。

　　第二阶段，也就是2003年到今天推出存款保险制度前，银行业的金融安全网选择了中国人民银行和银监会两个监管者合力的模式。进入20世纪90年代以后，随着我国建立市场经济体制进程的加快，商业银行面临的市场环境日益复杂。四大商业银行原来明确隔离的经营领域被打破，商业银行体系内部竞争日益激烈。面对不断加大的金融风险复杂程度，以及法律制度的不完善，监管资源落后于形势的需要，单一监管者的金融安全网模式的弊端显现出来。1999年建立的与四大商业银行一一对应的四家资产管理公司，短期内分担了处置问题银行的功能。一定程度上可以说，在银行监管安排上出现了短暂的权利分离过程。进入21世纪以后，特别是2001年我国加入世贸组织[微博]后，当时单一监管者控制银行风险的困难更加凸显出来。世贸组织要求，我国要逐步放开对外资银行的零售市场业务限制。在此同时，随着我国金融体制改革的推进，股份制银行和城市商业银行快速发展。我国银行业结构发生巨大变化，银行业竞争程度加剧，监管者面对的风险更加复杂。面对新的局面，2003年中国银监会成立，从中国人民银行分离出商业银行的微观审慎监管职能，形成银行业金融安全网的两个监管者合力模式。

　　过去十多年里，在市场化导向的形势下，我国银行业经营活跃程度和业务复杂程度前所未有地提高，银行间以及银行与非银行机构间的交易关系更趋复杂。与此相应，现阶段我国商业银行内部的纵向系统性风险累积效应和横向机构间的风险传染效应同时增强。而且，我国商业银行国际化步伐加快，也增大了外部风险敞口。商业银行严峻的内部和外部风险形势提出了新的制度需求，原有监管制度安排和银行安全网难以完成新的风险控制使命。

　　我国很多居民在资产管理中属于不成熟的投资者，大多将节余所得以储蓄的形式存入银行，而银行业又残留着计划体制的痕迹，长期以来，我国未能形成一个市场化的问题银行处置机制。问题银行的事后处置，大多由中央银行再贷款来提供资金支持。1999年海南发展银行倒闭时，指定工商银行为接管人全部接管其资产。2004年起，四大国有银行上市前，国家直接注资改善其资产质量。

　　这种非市场化的事后处置问题银行的方式带来极大的负面影响。首先，以再贷款来处置问题银行，带来巨大的负担，且由于处置过程中各方权责利不对等，处置效率低，也容易产生道德风险。同时，银行承担风险的机会成本低，进而形成冒险—救助—再冒险的恶性循环。

　　从银行业机构监管环境的变化看，存款保险制度是我国金融体系市场化战略在监管制度安排上的必然选择。中国银行业安全网迈入第三个阶段，也就是今天在既有央行、银监会分工协作的监管安排下，引入存款保险制度，形成三大支柱合力的金融安全网。

　　监管协作和我国金融安全网未来的方向

　　今年5月1日实施的存款保险条例，是通过立法的形式建立存款保险基金，依托现有的金融稳定机制建立存款保险制度。存款保险制度的建立，必将改进现有的金融安全网的制度安排，并对原有的稳定状态产生积极影响，从而重新塑造金融安全网的制度结构。历史上曾有个别观点主张，应当一步到位，照搬美国现有的监管制度，也就是美国联邦储备体系、货币监理局和联邦存款保险公司平行的三个监管者权力制衡的安全网模式，设置一个独立的存款保险机构。事实上，就美国而言，目前的模式也经历了多次阶段性的变化，经过多次经济金融危机的洗礼和问题银行处理的历练，知识积累和人力资本积累达到很高的程度后才形成的。

　　回到中国的现实，目前环境下单独建立一个存款保险公司显然是不现实的。主要是不利于制度公信力的建立和制度的平稳起步，容易增加新设机构的巨额成本支出，而且也缺乏基于危机处理的足够的知识和人力资本积累，不利于既有组织资源的协调和功能发挥。因此，目前较为现实且合理的安排是依托现有金融稳定机制和队伍资源使得存款保险制度顺利实施和平稳起步。同时，可以将存款保险制度的银行监管功能和央行的终极流动性供给功能有机结合起来，快速便捷地防控潜在风险。

　　从现行条例的精神来看，存款保险是对现有监管有益和必要的补充。实际上，这两者是密不可分的。所以，银监会和存款保险应当各有侧重，密切协调，加强合作。随着形势的发展和需要，将来如果条件成熟，可以择机建立央行、银监会和存款保险机构三者并行的金融安全网。无论如何，目标只有一个，就是使得银行业既要健康，也要高效。

　　存款保险制度的推出和金融稳定

　　从历史渊源来看，存款保险制度的首要目标是维护银行业的稳定。换句话说，存款保险制度的推出，就是为了银行业稳定。我们知道，人类历史上最早的存款保险实验——1829年美国纽约州的稳定基金制度（Safety Fund System）,在思想渊源上，是直接吸收清朝中期广东十三行的连保制度。广东十三行建立连保制度，旨在解除外国商人害怕由于个别商行的倒闭受到损害而畏惧来华贸易的担忧，以行业协会的形式维护整个行业的声誉。但它的问题出在无限责任上。1934年发端于美国的现代存款保险制度，已在充分实践基础上实现制度改进。

　　今天我们引入存款保险制度，对于金融稳定来说具有极其重要的作用。存款保险制度的建立，将为商业银行的竞争提供市场化有序退出的机制，通过优胜劣汰实现银行结构的优化。从长期来看，在提高银行体质和竞争能力的基础上，银行业的整体水平和抗风险能力将提高，有利于整体金融的稳定。从实践上，建议在存款保险制度推出的初始阶段，设定一个宽缓期，明确指出在该期间，倒闭银行的处理只采用兼并与收购的方式，从而形成“银行可倒闭，公众无损失”的局面。这既稳定了人民的存款行为，又发挥了市场对劣质银行的淘汰作用。经过宽缓期的切实体验和制度教育，公众对存款保险制度有了充分的认知，就可以采用全面的处置措施了。针对银行的处置，建议设立过渡银行来缓冲失败银行对银行业的冲击。过渡银行的实践和文献已经很充分，其根本的精神是政府和央行维护金融稳定的意向在设定的有限时间内得到了释放，并切实地减少了问题银行破坏性冲击的负面影响。

　　总之，存款保险制度的推出是我国金融体系市场化的必然选择。它的有效实施需要金融机构的互动和配合，同时，需要政策制定者灵活的应对能力和公众制度知识的提高，这是一项系统工程。■

　　作者系中国人民大学财政金融学院副院长

　　（责任编辑 纪　崴）