丁志杰[微博] 李少昆

　　由于美国拖而不决，2010年国际货币基金组织[微博]（IMF[微博]）份额和治理改革方案至今无法生效。在2015年4月IMF春季年会上，讨论过渡方案也只是对期待改革的成员国的心理抚慰。全球治理需要改革有共识，但真正落实还很艰难，中国参与全球治理改革和建设需要有新思路。

　　2008年国际金融危机暴露了现有国际货币金融秩序的不合理，面对国际社会不断高涨的改革呼声，以及出于需要其他国家出力帮忙克服危机的考虑，美国不得不作出积极响应的姿态。2009年4月，美国总统奥巴马在伦敦G20峰会上建议将IMF的新借款安排（NAB）扩充至5000亿美元规模。为了吸引新兴市场国家参与，美国一反常态承诺将积极推动IMF改革。2010年12月，IMF理事会通过了美国主导的IMF份额和治理一揽子改革方案，并等待各国立法机构批准生效。该方案主要包括两个部分：一是IMF份额增加一倍至4768亿特别提款权，并将超过6%的份额从代表性过高的国家转移到代表性不足的新兴市场国家；二是改革负责IMF日常业务的执董会，保持24名执董规模不变但减少2个欧洲发达国家席位，执董全部改由选举产生。

　　美国利用手中的否决权阻止了自己主导的改革方案生效。按照规定，份额改革生效的条件是不低于70%份额、不少于五分之三成员国的同意，但执董会改革涉及IMF协定的修订，生效需要不低于85%投票权、不少于五分之三成员国的同意。美国拥有17.67%份额和16.73%投票权，国会不对该方案表决，行使了一票否决权。反观G7和G20，除美国以外，其他国家都投了赞同票。截至2015年4月，拥有80.34%份额的164个成员国同意增加份额方案；拥有77.24%投票权的147个成员国同意执董会改革。纵观188个IMF成员国，除了美国以外，其他未通过该改革方案的基本是国内正在经历动荡而无暇他顾或投票权很小而漠不关心的国家。可以说，美国凭一己之力使改革搁浅。

　　美国为什么要自己否定自己？面对国际社会的批评，美国以担心纳税人不满和国内党派政治博弈来搪塞，但事实并非如此。首先，从公布的改革方案看，美国拥有的份额和投票权降幅不大，并且依然拥有17.41%份额和16.48%投票权，其一票否决权并未丧失。改革方案生效后美国的IMF份额将增加420亿特别提款权，增加的份额可以从NAB账户中划拨，而美国当前的NAB账户就有690.74亿特别提款权，意味着美国向IMF提供的资金并不会有任何总量的变化，仅仅是形式上的转变。因此，美国的直接利益未受实质性影响，花更多纳税人的钱去救助别国更是无稽之谈。其次，最初改革方案设定的最后生效时限是2012年底，然而奥巴马政府在这两年里根本就没向国会提交该改革方案。后来在国际社会压力下，将其作为综合预算法案的一部分提交国会敷衍了事，遭国会直接剔除，未能进入表决程序。很显然，美国就是在拿国内政治博弈作借口。

　　美国反对改革的真正目的是阻挠包括中国在内的新兴市场国家获得应有的话语权。近年来，以中国为代表的新兴市场国家经济迅速崛起，在世界经济中的地位和作用不断上升，但在IMF等国际组织中代表性严重不足。以金砖五国为例，其GDP占世界的比重从1998年的8.7%快速上升至2013年的20.9%，但其IMF份额占比仅从1998年的9.8%升至2013年的11.5%。2014年中国成为第二个GDP超过10万亿美元的国家，是日本的两倍多，但中国在IMF的投票权只占3.81%，仅是日本的61%。改革方案生效后，中国的投票权将增至6.07%，居第三位；印度、巴西也将进入前十，十大成员国中新兴市场国家将占据四席（见表1）。另外，此次份额改革是根据IMF第十四次份额常规检查作出的，本应2015年启动的第十五次份额常规检查可能继续调整份额配置，中国等新兴市场国家份额仍有不小的提升空间。这些均非美国所愿，所以美国敢于冒天下之大不韪极力中止这一过程。

　　美国当初主导改革方案设计时就设置了重重机关。首先，美国本意是借欧洲之手扼杀改革于摇篮之中。在该改革方案中欧洲利益受到的影响最大，发达国家让渡的份额主要来自欧洲国家，德国、英国、法国和意大利分别减少0.52%、0.28%、0.28%和0.15%，而且还包括2个执董席位。让美国措手不及的是，也许是欧洲识破了美国的企图，总计拥有17.53%投票权的德国、英国、法国、意大利四国一致同意改革方案，把“皮球”踢还给了美国，致使美国全面被动。其次，美国“夹带私货”，把两个没有内在关联性的改革内容连在一起，形成所谓一揽子改革方案，要求份额改革生效以执董会改革为前提，以便自己能全面行使否决权。从现在的状况来看，这一招果然起了作用。如果没有这个前置条件，份额改革在没有美国同意的情况下已然生效。

　　2014年12月，美国方面就国会拒绝表决改革方案知会IMF，IMF总裁拉加德[微博]随即发表声明称，应成员国的要求将开始讨论推进IMF份额和治理改革以及确保IMF具备充足资源的过渡方案，即所谓的“B计划”。在2015年IMF春季年会上，各成员国讨论了有关过渡方案，但目前还没有公布过渡方案的具体内容。从4月18日国际货币金融委员会（IMFC）第31次会议上各国代表的会议声明可以看出，过渡方案分为分离计划和特别安排两种。

　　分离计划是将份额改革与治理改革分开来推进，以便份额改革摆脱美国一票否决权的约束，从而倒逼美国采取行动。特别安排是寄望于美国国会还能批准一揽子改革方案，在等待期间把基于自愿、短期的NAB进行长期化安排，以保障IMF的资金来源。

　　过渡方案的选择面临更复杂的博弈。除美国和尼日利亚代表没有对过渡方案发表意见外，其他成员国代表都表示可以考虑、欢迎或积极推动过渡方案。在过渡方案偏好上，巴西、加蓬、印度、智利代表43个成员国明确支持分离计划，法国、加拿大、比利时、瑞士代表39个成员国支持特别安排。前者主要是新兴市场和发展中国家，后者主要代表发达国家，其他成员国代表没有明确倾向。新兴市场和发展中国家坚持认为，特别安排不涉及任何份额和治理的变化，有悖于2010年一揽子改革方案的初衷，是改革的倒退；发达国家则坚持认为特别安排是当前最为现实的选择，分离计划显得过于复杂，耗时良久。

　　目前情况错综复杂。尽管发达国家内部存在分歧，但也存在着共同利益。欧洲国家之前能同意份额和治理一揽子改革，但现在却不认同单独的份额改革作为过渡方案，也表明其中相互牵制和制约。即使启动分离计划，也会被要求各成员国立法机构重新投票表决，结果可能迥异于前，能否获得拥有70%份额的成员国同意也是个问号，前景难以乐观。

　　全球治理需要改革，但改革之路极为艰难漫长。IMF是以份额为基础的国际组织，但危机后扩大的NAB占其资金来源的比重接近三分之二，而且份额的分布极不均衡，已经不能反映成员国经济实力，现有秩序的不合理性和改革的必要性显而易见。然而，发达国家作为现有体系的领导者，出于自身利益和战略考虑， 不顾IMF合法性和有效性，极力阻挠改革，致使全球治理改革雷声大雨点小。对此中国要有充分认识和准备。

　　中国要积极参与全球治理建设。这既是维护国家利益的需要，也是履行大国责任、承担大国义务的表现。在现有秩序框架下，中国要最大限度团结有共同利益和诉求的国家，据理力争，以建设者的角色积极推动全球治理完善。在当前过渡方案讨论中，要充分揭露发达国家支持特别安排背后的真正用心——让新兴市场国家继续出力但把其利益诉求搁置一边。做好发达国家分化工作，争取分离计划获得更多的支持。

　　中国要拓宽参与全球治理建设的思路。让发达国家主动推动实质性改革很难，但变革时时在发生。新兴市场国家还没有能力主导全球治理改革，但是可以通过改变自己去撬动全球治理变革。积极推动区域性、集团性治理建设，降低受不公正、不合理国际秩序影响的程度，同时挤压现有秩序既得利益者所能攫取的利益空间，逼其走到正确的道路上来，而且这本身也是全球治理的有益补充。

　　包括中国在内的新兴市场国家正在尝试各种方法并且收效显著。过去几年，金砖国家通过不断加强沟通和深化合作，以金砖国家开发银行和共同储备安排为基础的集团治理正在形成。中国倡议的亚洲基础设施投资银行，由于其开放性和包容性，吸引了众多亚洲区内和区外国家的积极参与，效果超出预期。正如李克强总理所言,“中国不但要做全球经济治理结构的改革者，还要做建设者”。从目前的实践来看，改革者和建设者的双重角色是并行不悖的，有时还能达到相互促进的良性循环之效。■

　　作者单位：对外经济贸易大学金融学院，丁志杰系校长助理

　　（责任编辑 张艳花）