师赵晖：塔式级别化行政体制制约了小城镇发展

　　新浪财经讯 “上海论坛2016”于5月28—30日在上海国际会议中心举行，住房和城乡建设部的总经济师赵晖出席并发言，他表示，小城镇不怎么发展，关键是体制机制上的原因，就是塔式级别化行政体制制约了小城镇发展。

　　我们国家是省>市>县>镇的塔式级别化行政体制，使优秀资源向上一级行政单元集聚。镇位于最低端，很难留下、积聚资源，推波助澜了市场经济的强弱分化作用。城镇的政治级别与经济人口规模形成了正比关系，这也是城乡差距、区域差距难以消除的深层次原因之一。欧美扁平化、无等级的行政体制是小城镇强的重要原因。

　　以下为会议实录：

　　赵晖：尊敬的各位领导、尊敬的老师们、专家，我今天给大家讲的是小城镇，实际上小城镇是个老话题，但是去年年底习总书记对特色小镇做了一个非常重要的批示，再加之我们国家社会经济的变化，可以说小城镇进入了一个新局面，我们需要一个新的认识。我把我们的一些体会在这里跟大家汇报一下。

　　一、小城镇的特性和发展情况

　　小城镇发展历程。1955年设立了建制镇之后，之后进入了制度化的发展，后来人民公社成立以后，处于停滞的状态。改革开放以后进入了迅速发展，这个时候有乡镇企业的发展，还有农村的改革，进入快速发展的阶段，从2020年到新世纪这是一个发展，从2850个镇到2002年发展到18000个镇。再之后，进入新世纪之后，我们可以说是进入一个缓慢发展的阶段，到今天这十来年，无论是镇的个数还是镇的规模、质量发展都不是那么快，镇一直保持在1.4、1.5亿的人口，规模并没有扩大，这十来年人口更多的向县城以上的城市在集聚。

　　对小城镇的认识我们国家也是有个起伏的，在80年代就提出了小城镇大战略，虽然是那么提，中央的一些政策也没有出台实质性的政策，到90年代包括学界，包括中央都有一种认识认为小城镇效率低，虽然没有正面的出来，但是这个认识比较普遍了。到了新世纪中央提出大中小城市及小城镇协调发展，什么叫协调发展，也不是讲得很明确。小城镇我们国家一共一万八千多个镇，可以分很多类，用一个非常简单的分类大家有一个概括性的认识，可以简单分成两大类，一大类是最多的，主要是从功能和人口规模上来分，功能比较简单主要是为农民提供商业服务，主要是工业和服务也，还有镇的办事机构、医疗机构等等，人口一般一万人以下，这样的镇占全国镇的四分之三，还有四分之一具备一定的产业规模，它的功能在原来的基础上还增加了产业功能、文化功能等等，每个镇都不一样，这样的镇不多，仅仅四分之一，比较大的镇。

　　从今天来看小城镇要重新认识它的特性和作用，对我们国家特别是对中国这样一个人口众多，发展区域发展不平衡，又大农村的国家，特别是我们的人口与资源非常激烈的情况下，促进城乡协调发展最直接最有效的途径，我们从这么几个方面做了一些调研了解，首先农民的生活现代化相当一部分是在镇上实现的，我们调查调研镇农民的教育、就医、购物、休闲等日常活动的80%是在小城镇，如果说新农村建设只把村庄建设得干净、整洁、感觉，还不能真正实现农民的生活现代化，因为这些商业活动都是在镇上实现的。

　　第二点我们观察到只要镇发展得好，镇下面所属的村庄农民收入都比较高，我们重新命名了3600多个全国重点镇，全国重点镇镇域范围内的村庄的农村人均收入比平均全国农民人均收入高出1.4倍。促进就近就地城镇化的重要载体，我们国家有两亿多农民工，有的是在县域的范围内，其中有一亿多人跨省流动，到2020年实现全面小康，有一个指标也应该考虑，家庭问题，农民工的现在这种状态很多是把孩子放在农村，有的是把孩子带走，老人放在农村，家庭都是分割的，我们全面小康社会还有一亿多人家庭分割的，能说是全面小康吗？这也是一个基本的问题，这是一个家庭的基本生活问题，所以就近就地城镇化对我们国家是非常重要的，不能仅仅看生活水平、收入、住房，不能看这个。这个作用跟小城镇比具有一些大城市不可替代的作用，我们对一百个发展比较好的镇做了调查，这一百个镇里面近60%的富余劳动力是在本镇范围内实现了向二三产业的转移，这个不多说，这也是城市不可替代的作用。我可以说就地就近就业是我们国家和谐社会稳定发展的一个重大的战略问题。

　　第三点小城镇它具有城市不可比拟的绿色发展优势，因为它小，比如说从交通能耗上来讲，80%以上的出行是靠步行、自行车、摩托车，北京人均汽油消费量是浙江发达小城镇的7倍。建筑能耗城市每平米建筑能耗是小城镇的1.5倍，空气质量，北京雾霾最严重的地方做调查也显示，北京郊区小城镇空气质量优良天数也远多于城区。

　　另外小城镇也是现在提倡的大众创业万众创新的新平台。现在阿里京东等公司在小城镇已经设立了一万多家电商投资，农民创业也是小城镇的基础。

　　对中国的特殊的国情，人口众多，社会差距分化巨大，社会贫富差距也比较大，城乡差距也大，能源短缺的这样一个国家来讲，小城镇真的是一个大战略，而且它还有城市不可替代的作用，当然城市有城市的优势，但是它也具有城市不具备的特殊优势。问题小城镇发展怎么样呢？比较遗憾，小城镇发展得不好。我刚才讲了这十来年是一个缓慢发展的过程。

　　第一它是城镇化中的作用过小，我们国家的城镇人口现在是将近7亿的城镇人口当中仅有25%的人是在小城镇中居住，也就是说在城镇化率的贡献比较低，城镇化成熟的国家最典型的是德国，德国是70%，德国农业人口不到5%，95%的都是城镇人口了。全国人口中的70%居住在两万人以下的镇和村，其他国家当然数字不一定跟它这个完全一样，普遍来讲都比较高，我们对美国也做了一个测试，不一定准，也接近60%，很多镇是在围大城市密集的地区来依托的，也有一些离大城市比较偏远的地方。我们的这些调查跟掉进中等收入陷阱的国家类似，这些国家就是大城市越来越大，小城镇不怎么发展。

　　我们说是城镇化城镇化，尚未成为人们长期稳定的居住地，实际上小城镇基础设施和公共服务落后，78%的镇污水没有处理，50%的镇垃圾没有妥善处理。

　　建设缺乏特色有的地方一搞重点镇，政府一确定下来，规划的人员也是按城市规划的理念，领导的意识也按城市的规模去想像、去建设。

　　问为什么？原因我想这也是很关键的问题，最关键最关键的原因，我们80年代就提小城镇大战略，到今天中央也再次提出这些问题，是我们体制机制上的问题。就是塔式级别化行政体制制约了小城镇发展，我们国家是省>市>县>镇的塔式级别化行政体制，使优秀资源向上一级行政单元集聚。镇位于最低端，很难留下、积聚资源，推波助澜了市场经济的强弱分化作用。

　　城镇的政治级别与经济人口规模形成了正比关系，这也是城乡差距、区域差距难以消除的深层次原因之一。欧美扁平化、无等级的行政体制是小城镇强的重要原因。

　　这种体制形成了资源配置的格局，本来资源配置是有市场机制，市场机制本来就是大的规模更有吸引力，再加上我们这种行政体制加剧了我们的大城市继续吸下面的资源。

　　两元体制，由于时间关系不能展开太多，小城镇的建设机制从结构上来讲，大量的还是农村的建设，城市为什么发展这么快，特别是这十几年、二十几年，城市迅猛发展，就是所谓土地财政，它也是正常的，就是它把社会资金换句话说城市建设的资金最后买单的人都是买房人。通过房地产变成政府的税费，都变成新城建设的开发资金，政府的新城的开发资金主要是依赖于土地出让和贷款，贷款的还款最后还是土地出让。这个机制在我们国家已经运转了十几年，非常强大，现在有点儿不能靠这个，现在变了。但是我想讲的是农村，小城镇说是镇，其实它的建成地除了学校、医院、政府机关以外，大部分都是农民的宅基地，一排排的房子好像挺密集，一了解都是农民的宅基地，它是不能开发、不能利用的，所以没有城市内生发展的动力机制。

　　还是在县市政府这一层重城轻镇，建设资源分配上，另外中央也确实没有给予明确的支持，但是我想第三点不重要，重城轻镇的理念还是重要的，最核心的是第一点和第二点，特别是第一点。这是我们小城镇发展滞后的一些原因，但是也不能说没有作为，应该讲小城镇的建设可以进入一个春天，主要是去年习总书记做了一个非常重要的批示，推进了小城镇建设的发展，现在各部委都在研究，开始推，可能不久会不断的出台政策和措施。

　　二、小城镇发展规律和面临的机遇

　　从规律上来讲，有些小城镇还是能发展起来的，为什么？第一它是不可移动资源是小城镇独特的发展优势，这次调研我们产生了一个想法，有些资源它分布在乡村地区，这些资源比如说黄酒小镇，它主要是利用了这个山上流下来的水，它主要是不可移动的资源。还有莫干山的风景，为什么莫干山的小城镇非常发达，它现在一个铺位一年的税收十万人民币，这是真实的，一个床位一年的税收十万人民币，就是依靠这些风景资源和历史文化资源，这些资源不可移动，原来分布在乡村地区，过去我们集中力量建县城建城市的没有给他们机会，实际上它是有发展的，因为它这个资源不可移动，是有发展能力的。所以我们一旦给它这个机遇，它能够很快的发展得比较好。

　　产业是城镇最根本的发展动力，这个不多说了，城市也是一样的道理。

　　市场主体作用是小城镇必须遵循的发展规律，像浙江的梦想小镇、云栖小镇等根据市场需求确定定位、规模和项目，发展势头良好。

　　不成功的例子，政府一厢情愿政府定位有问题，规模也做得很大，我们去看了以后，现在除了有非常气派的道路，城市人口也没进来，企业也没进来，原来有一个大桥过来，因为这个桥过来以后，确实是个交通要点，沿桥往下走形成一片商业区，这是老镇，本来是按照市场需求来讲是一个流通经济，应该继续发展商业，但是它完全一厢情愿打造商业，规模还挺大。规划不符合，脱离市场规律、产业定位不符合市场需求、新区位置脱离老镇区完全新建。

　　政策是小城镇发展的启动力和助推力。如果说像第一个它有不可移动的发展资源，你也不可能集中到城市里，你又不给这些小城镇机会，我们就丧失了一些发展的机会。一旦给予这些我们定位它是特色镇的，示范，给予土地指标，给予政策支持、资金支持，下放一些权力支持等等，这些城镇会发展起来，所以它是启动力和助推力。

　　小城镇发展面临的新机遇，这是个很重要的，这是个大环境，大环境变了，有这么几点：农民收入提高带来的发展新机遇，农民收入2015年农民人均纯收入超过一万元，消费形势确实发生了很多变化，收入是过去十年前的3.2倍，现在的消费情况是什么？农民的消费当中现在购房、购车、时尚休闲的比例上来了，特别是这么几类，服装、美容、化妆品、首饰、这几类东西迅速上来了。我们到下面去了解，发现一些中低端的酒厂跟我们讲，他们的酒厂中低端的白酒年年利润在50%的增长率，我很奇怪这八项规定以后这酒不是都不行了吗，后来我们琢磨到，了解是因为农民的消费力提高了，农民过去喝不起酒，现在收入达到一万元以上，喝一些中低端白酒。但是现在小城镇的功能满足不了农民的需求，滞后农民的需求，农民的收入今后还会增长，我想这个需求还会增加。

　　产业转移和农民工回乡创业带来的机遇，农民工过去打工有一个现象，他是一个村或者一个乡甚至一个县普遍往一个行业去打，就是亲戚带亲戚，朋友带朋友的，我了解湖北的这个镇，二十年前都是到东莞去做服装产业的，所以乡镇里面所有的农民工都是在东莞在做服装产业。有一批也形成了小老板，劳动成本上来以后，这些小老板也回来，他为什么赶回来设厂，因为同乡的做服装的工人太多了，能把工人带回来，他们先来了两三家之后，政府看到这个势头就决定在这里搞服装加工小镇。短短两年的时间里，这一个农村地区一下子形成了113家服装制造企业，都是过去打工出去的小老板和工人回来。这种现象也不是偶然的，我也知道他们确实打工的这些人，并不是那么分散的，集中向某一个行业的，所以这些人回来能够形成有技能的劳动优势，这也是小城镇产业发展的一个新机遇。

　　基础设施完善带来的机遇。讲一个例子这是湖北的一个镇，叫散花镇，它就是一河之隔，对面是黄石，黄石市环境空气污染比较严重，它不是水泥产业比较发达的地区。自从这个桥一修好之后，这片地区它生态很好，黄石的河这边，有湿地，有树林。碧桂园就迅速看准了这个机遇，先来了，在一片农村地区，碧桂园搞了一个小区，去年建成的，全部卖掉，就是因为对面的黄石为了追求这个环境而打造的。所以这个桥一架，这边就形成了一个镇，而且是品位比较高的。跟着之后一些企业也来了，这个小镇的发展势头很好，短短不到两年的时间，基础设施建设也给我们小城镇提供重要的机遇。

　　城市居民生活方式变化，现在越来越多的人不喜欢大城市的环境问题，北京更严重，包括上海，甚至杭州，原来杭州是天堂，现在天堂已经变了，又是堵又是空气也不好。这些居民特别是养老，还有一些年轻人观念上变化也会离开这个城市，有潜在的需求。

　　三、下一步推进小城镇建设的工作安排

　　首先我们第一步做的是大力推进推广浙江的经验，然后在今年我们一定要召开一个全国小城镇建设工作会议，第三是我们要指导和培育特色小镇和重点镇，刚才讲了四分之一，那四分之一一定是有特色和重点的，对四分之三的要提要求，提一条健全的道路，道路、医院、设施等等，目的是让这些镇能够更好地为农民提供比较现代的生产、生活服务功能，要求不能太高，因为这是四分之三也不能一窝蜂的上。重点镇部委已经推出来了，特色镇正在跟有关部委去搞实践，现在还不好跟大家交代，要搞一批示范，也不是说这批示范就是特色镇，其他的不是。我们的目的还是要形成一个打造特色镇的理念和机制，来带动整个小城镇的建设。另外也要出台一些政策，第一是棚户区改造现在从去年进入重点镇，这个效果很大，但是棚户区改造的方法，不能用城市的方法直接搬到小城镇，因为棚户区改造就是城市搞小区建设，我们也担心这种改造方式会把小城镇的特色给扼杀掉。所以在重点镇怎么搞棚户区改造，特别是规划设计上要做工作。小城镇内部都是集体建设用地，我们跟国土资源部去商量怎么盘活的问题。研究加大投入的政策措施，建立小城镇规划建设指导机制，包括体制建设标准等等。这些要依仗于在座的各位专家我们一起来做，把这个事情搞清楚搞明白再推动全国的小城镇建设。

　　两年前我们已经开展了一个符合小城镇规划的实际方法的研究，共7个方面——整体格局、道路与街巷、居住街区、建筑与风貌，商业设施，绿化与活动场地，产业园区，这个研究有一个初步成果，但是还不成熟，我准备组织全国的专家系统就这些问题再进行深入的研究。

　　下一步小城镇规划工作，从规划上我们的想法，真要指导好小城镇规划编制，最重要的1、对小城镇进行一个系统的、基础性的调查，2、开展试点规范、研究符合小城镇实际的规划编制理念和方法。3、修订镇规划标准、编制详细指南。4、全面推进编制和修订。5、加大政策支持和项目建设。6、健全乡镇规划建设管理机构。现在中国的做法一说这个工作重要，某些部门马上编一个规划指南，实际上这些工作还没有搞清楚，为编指南而编指南效果也很差。然后再开展试点，大家编一些规划，在这些试点和大家经验的基础上我们再来总结修订小城镇规划标准，指南应该怎么编，这个时间用两年，我们不打算两个月就推出一个指南，又是一个没有用的指南，当然要加大政策支持，同时还有一些项目，可能中央部门的责任必须得争取，虽然很难，但是必须努力争取。只有把这些项目推进去，才能推动规划的实施和推进这样工作。我的汇报就到这儿，谢谢大家的聆听。

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