中国进行的大量消解计划管制的改革，都是通过“试点”的办法实施的。而在消解计划管制的过程中，地方政府竞争和传统商业文化发挥了重要作用

　　□斯蒂格利茨 牛华勇 朱克力

　　中国与西方国家在经济运行和管制上有一个重要区别，那就是起始点的不同。如果从亚当·斯密的《国富论》时代观察，西方经济在几百年中，所经历的是从野蛮生长的自由竞争，向建立约束的自由竞争的转化。而中国经济在30多年中，经历的却是从完全的政府管制，慢慢走向了半管制半自由竞争状态。经济增长受到很多因素的影响，但在中国，这一影响的决定因素毫无疑问是政府和市场之间的关系。中国政府在30年中，在不同时期，以不同的速度向市场逐步释放权力，解开束缚手脚自由的锁链。

　　在中国，政府与市场之间于是呈现出非常多样化的相互关系谱系——亲密、互利、引领、簇拥、监督、惩罚、隔阂、反叛。他们彼此需要，相互尊重，也有时受尽折磨。穿梭其中的心情，如果用五味杂陈来形容，绝不为过。这让人联想到中国人的一项古老技艺：太极推手，两个人各自站定一个步伐，四只手搭在一起，看上去柔似清风，但每一个来回都集聚着力量。李安导演有一部作品，名字叫做《推手》，讲到的是一个东西方哲学碰撞的故事。推手所代表的古老的东方哲学，对于习惯了法治、清晰、公开、透明等话语的人，难以真正认同。从一些西方企业角度看，如此盘根错节的政商关系，带来的是难以预期和管控的投资风险。而大部分的中国人，即使认识到再多的西方哲学，也会毫不犹豫地加入到参与推手的人群中去，因为他们知道，什么是真正的利益，什么是真正的中国——最重要的衡量标准，不是是否完美，而是是否有效。

　　中国改革的实用逻辑

　　在中国各地，有一个非常流行的语汇叫做“先上车，后买票”。它不是用来形容汽车火车的运营状态，而是指在你无法获得某种指标或资质的时候，可以先大胆地开展业务，在开展的过程中，慢慢说服管制者给你发放许可或牌照。它可以是指任何一件事情——比如，一个工地没有拿到开工许可，便擅自开工了；一个学校还没有拿到办学牌照，就开始宣传招生了；一个饭店还没有拿到卫生证明，便开始试营业了；一个地方政府没有拿到土地批文就开始征地了。不一而足。先上车，后买票所昭示的，是一种无与伦比的自由度。相对于生硬的审批制度，它可以撕开一个口子，打开一扇窗户，计划体系就是在这样的过程中，一点点被消解了。但相对于市场经济所需要的良好秩序，它又不停地通过破坏规则的方式，妨碍了良好秩序的形成。

　　于是，在市场的预期和政府当下的政策之间，必然是处于一种不一致的状态。在市场的眼中，政策的边界永远比上级宣传的宽松得多。于是，一种有意思的现象出现了，在中国改革的30年中，政府和市场之间，上级政府和下级政府之间，形成了一种相互猜测对方边界的习惯。而彼此在表达自我时，都要采用更加友好和克制的词汇。1998年，中国经济出现下行的风险，时任总理朱镕基提出实行“积极的财政政策和稳健的货币政策”，这个说法是中国政府的发明创举。至少在当时，经济学界绝对是第一次听到用这两个词汇来描述凯恩斯主义的财政货币政策，他们远离了扩张、紧缩这些经济学家们热衷的字眼，绕了一个大圈子，把增加收入、增加支出，提高财政收入在国民收入中的比例、提高中央收入在全体收入中的比例这样的综合性做法，称为“积极的财政政策”。必须承认，直到今天，中国政府依然是凯恩斯主义的忠实信徒。与西方的凯恩斯主义不同，他们在考虑扩张性的财政政策时，只考虑如何进一步扩大财政支出，从不认为减税也可能是一种刺激经济增长的方式；他们更加信奉亲自把钱花出去，而不是让纳税人享有这些快乐，这是达成中国式刺激政策有效的主因之一。

　　同样地，企业行为和政策之间的博弈也都无时无刻不在进行。在中国的文化中，再大的企业家，在政府官员面前，都只能是处于跟从地位的。只要有一点模糊地带，企业家就可以凭借气味搜寻到利润之所在。邓小平说“改革开放胆子要大一些，敢于试验，不能像小脚女人一样，看准了的，就要大胆地试，大胆地闯”。这句话既鼓励了政府，也鼓舞了企业。点燃了一个个改革家突出重围的激情。不断地突破，不断地进取于是成为改革的常态。

　　改革本身就是在打破一些固有的利益和利益集团，但改革的过程也会形成新的利益和利益集团。因此，一场成功的改革，经常不是对某一群利益集团的博弈，而是和一拨又一拨前仆后继的不同利益集团的博弈。改革最后所形成的稳定状态，就是利益相对固化，不太容易再被打破的状态。

　　一个社会要解决两个问题，才会进入幸福的状态：一是如何创造更多的财富，二是如何分配创造好的财富。利益集团往往关心第二个议题远胜过第一个，因为如果在分配中处于不利地位，创造财富就等于是在给别人做嫁衣。在分配上处于不利地位的利益集团，往往是改革的重要推动力，他们至少会期望在改革中，可以得到更多的利益。而目前在分配中处于有利地位的利益集团，会倾向于维护现有的分配秩序，反对建立新的分配秩序，从而可能会抵制改革。

　　改革就是一个不断地换取原有的利益集团释放权利的过程。中国进行的大量消解计划管制的改革，都是通过“试点”的办法实施的。而在消解计划管制的过程中，地方政府竞争和传统商业文化发挥了重要作用。

　　一场成功的改革，经常不是对某一群利益集团的博弈，而是和一拨又一拨前仆后继的不同利益集团的博弈

　　地方政府竞争对管制的消解作用

　　张五常把中国地方政府之间的竞争称为“人类历史上最好的制度”。这一说法虽然有点言过其实，但也说明了很多问题。

　　1995年，中国政府通过新的《预算法》，确立了中国财政联邦制的框架，至少在条文上，地方预算仅仅对本级政府负责，不再对上级政府负责。地方政府有了更加清晰的权力界限与财务自由。再加上官员晋升中经济增长优先原则的贯彻，中国各级地方政府之间开始形成了激烈的竞争。地方政府之间的竞争在很大程度上消解了统一政策缺少考虑地方实际情况的困境，使得地方政府的施政变得更有灵活度。

　　有很多证据可以证明地方政府在制定经济政策的过程中没有完全尊重中央的权力，例如，中央政府规定，对企业税收的减免权在国务院，事实上，在招商引资的过程中，地方所进行的税务减免是以市县为核心的，甚至很多地方乡镇政府都出台了众多对私人投资的税收优惠政策。

　　在中国引起巨大争议的“18亿亩耕地红线”，是地方政府分权竞争的生动写照。由于土地收入在地方政府财政收入中起着举足轻重的作用，因此地方政府有着强大的卖地冲动。而中央政府则强调，没有他们的批准，谁也不能把耕地用途转换为工商业用地。宣布耕地红线的做法，就是中央政府宣示决心的一种做法。可这种做法真的能够保护耕地么？答案显然是否定的，因为就在几年前，在中央政府的宣示中，耕地的红线还是“21亿亩”，前一个口号的余温还在，数字就迅速变成了“18亿亩”，让公众难以相信政府保护耕地的诚意和能力。

　　中国的地方政府间竞争，其最大的动力机制，来自于GDP增长率的考核，政府官员个人的升迁，与GDP增长有着直接关系。为了提高GDP的增长率，每个县政府都配备了一套立体式的招商机构，有代表性的是统一的招商局，以及各个政府部门下设的招商办公室。全国所有的地方政府，都把招商作为工作的重中之重。能不能够招到商，取决于几个重要的因素：第一个是天命，城市的区位因素，交通便利程度，人口、资源的丰富程度等。第二个是后天的努力，土地政策、税收政策、补贴政策、资金政策等不一而足。为了找到合适的项目，有些地方政府不惜代价，不仅可以减免税收，甚至可以把土地和建筑作为礼物直接赠送出去。

　　2010年1月，国务院颁布法令，调整驻京办数量，加强对驻京办的监管——这是中国故事的一个典型结局：一收就死，一放就乱的循环

　　在不同的阶段，招商局有着不同的招商对象，也有不同的操作办法。但总的说来，地方政府撬动招商的最重要武器，是土地，通过对土地进行各种不同形式的规划和开发。比如较早的北京中关村科技园区、苏州新加坡工业园区、西安高新区等。到今天，园区的建设遍布中国大小城市，有些园区在短时间之内就变成高楼林立、绿树成荫的现代化城市，也有的园区只有几栋孤零零的建筑，杂草丛生。

　　矗立在三环四环两侧的各个省份的驻京大厦，是权力磁铁的忠实见证。2014年5月24日，久候多时的广东湛江市长王中丙，盼到了湛江钢铁项目的核准批复，他掩饰不住内心的喜悦，在发改委的门前向前来采访的媒体展示批复内容，并忍不住拿起批文亲吻。是什么力量可以让一个地方市长如此欣喜若狂呢？这一纸批文的背后，是持续34年跑项目的努力，和总价值696.8亿人民币的投资。这是一个让地方政府欲罢不能的选项，比起争取到几百亿的投资，一个地方政府一年几百万甚至上千万的进京感情联络费用投资就不算很多。

　　中国的地方政府间竞争，其最大的动力机制，来自于GDP增长率的考核

　　驻京办不仅是每个省一个，确切来说，是很多县都有一个。尽管没有确切数字，不过坊间流传的驻京办数量会超过几千个。对于一个基层政府来说，既无科技，又缺文化，想要提高生产力，唯有跑到掌握大权的中央机关面前烧香了。王晓方的小说《驻京办主任》，摸到了驻京办的一些知识细节，其中的一些描写令人瞠目结舌，大开眼界。2010年1月，国务院颁布法令，调整驻京办数量，加强对驻京办的监管——这是中国故事的一个典型结局：一收就死，一放就乱的循环。不改变中央机关掌握巨大审批权力的现状，几千个驻京办就难以随着一纸文件而归位消失，它只是换一种名称和方式存在，褪去原有的鲜艳外壳而已。

　　地方政府间的竞争，就这样转眼铺开了。在大部分的地方，你可以发现，政府最重要的工作，就是招商引资和维护社会稳定。中国政府发展出来一个独特的发展逻辑：“以经济建设为中心”、“科技是第一生产力”、“胆子要大一些”、“市场在配置资源的决定性作用”以及“稳定压倒一切”。这些略显矛盾的原则，同时成为悬在地方县市首长头上的利剑，哪一把他们都不敢小觑，哪一把他们又都能轻松地拿起来舞动。

　　地方首长被赋予了过多的权力和责任，他们是中国经济增长速度的重要原因，也是造成中国经济秩序混乱，社会腐败严重的直接推手。

　　重新梳理政商关系，建立透明、开放的政商关系，已经成为中国经济转型的当务之急

　　传统商业文化对管制的消解作用

　　胡雪岩是中国人耳熟能详的著名历史和文学人物，被不同的作家和导演，反复写成小说、拍摄成为影视剧，演绎出各种商业故事和浪漫爱情。胡雪岩是徽商代表人物之一，从今天的江南药王“胡庆余堂”到上海的中外商人蚕丝大战，胡雪岩亦官亦商，半官半商。他的足迹代表了中国现代商业从雏形就开始的纠结。胡雪岩在经商过程中，与朝廷上下结下了不解之缘。加入了洋务运动大将——左宗棠的麾下督办商业。

　　商人在中国古代社会结构中，社会地位一直是比较低的，各朝政府都采取有意压制的政策对待商人。这使得商人的生存空间出现困难，商人的财产权得不到有效保护，商人为了盈利，也为了获得安全感，投靠到不同的朝廷大员名下，不啻为一件名利双收的事情。所以，复杂的政商关系起到了双重作用，一方面为商人拓展了生存空间，间接提高了商人的社会地位；另一方面发展了经济，改善政府的财务状况。但同时也给政商结合、官员腐败埋下了种子。

　　今天的中国，商业已经不再是被社会歧视的职业，但滋生传统政商关系的土壤并没有改变。中国依然是一个典型的政府主导的经济体，政府在经济发展、项目审批、产业政策扶助等方面拥有无比的权力，并且直接控制和经营了规模巨大的国有企业。尽管私人经济的发展已经占有相当大的比例，政府也已经在各个法律和文件中一再重申政府依法保护合法私人财产，但私人经济的安全感和稳定性，依然没有得到充分的保障。只要考察一下每年中国富裕阶层往西方移民的数据，就可以明显的看到这一点。

　　传统的政商关系为稀释计划经济色彩的管制经济提供了动力，通过各种方式的特批、例外、试点，使得原本不被允许的商业有了存在的空间，中国反而成为令诸多典型的资本主义经济体大跌眼镜的商业实践场。许多在其他资本主义经济体难以做到的亲商实验，却在号称社会主义的中国大行其道。这也使得中国经济成为全球最具活力的地区之一。

　　与传统的市场经济国家不同，中国的市场管制更加复杂和无规律可循，管制的基本逻辑既不是标准经济理论，也不是马克思主义经济理论。一方面，中国的管制更加侧重于市场准入和逐项审批；另一方面，在诸如食品安全、操纵市场、消费者权益、劳动者权益等领域，监管松懈而乏力。如果用一句话解释，中国的经济管制，由于过多的政商嵌入而演变成了利益管制，管制不是以社会利益为目标，而是以管制者和生产商的利益为目标。管制异化成为强势群体获取利益的手段。这与传统中国的管制逻辑一脉相承。对于晚清、晚明这样的封闭经济，政商交错使得商业得以继续和繁荣，但对于一个已经是全球第二大经济体的开放经济来说，它带来的挑战越来越多地多于其促进作用。

　　当“市场在资源配置中起决定作用”这样的说法已经成为各界共识时，重新梳理政商关系，建立透明、开放的政商关系，已经成为中国经济转型的当务之急。

　　（作者分别为诺贝尔经济学奖得主；北京外国语大学国际商学院院长；智石经济研究院执行院长）