董事会试点难题--试点一周年调研

　　董事会试点难题

　　——试点一周年调研

　　安林、陈庆/文

　　董事会与总经理之间，并不存在领导与被领导关系，而完全是一种委托代理关系，准确地说应该是“董事会授权下的经理(负责)执行制”

　　按

　　照国务院国资委的总体计划，其监管的央企将在2008之前完成董事会建设工作，而对于两批15家企业的试点，如何总结其经验、调整政策与对策以指导今后央企和全国的国企改革工作，就显得尤为重要。

　　通过这次中央企业董事会试点工作情况的调研,大家认为,国务院国资委所推行的中央国有独资公司董事会试点工作的方向是正确的,它既符合新《公司法》的立法精神,又符合我国企业建立现代企业制度的要求，更符合当前中国国有企业改革发展的大方向。

　　但调研同时发现，当前国有独资公司董事会试点工作也遇到了一些障碍，有些可能还是致命性的障碍。其中“董事会实质上没有经理的聘任、解聘权”成为董事会建设的最大障碍。

　　此外，调研发现，加强外部董事制度建设、加强监事会监督机制建设，应是今后董事会试点与建设工作中两个至关重要、不可或缺的“基础”和“保障”。否则，董事会建设又将形同虚设，公司治理又将名存实亡！

　　董事会作用遭遇弱化

　　在董事会试点企业中，董事会被定位为公司的决策机构，担负着战略制定、重大投融资决策、经营监督以及对经理层任免、考核与薪酬的决定权。但在实践中，试点企业的董事会并未能拥有这方面的职权，董事会在一定程度上停留于“橡皮图章”水平。尤其是在董事长和总经理同属由上级任免和委派的情况下，总经理事实上并不对董事会负责，以至于出现经理(层)藐视董事会决议、不执行董事会决议，甚至自行其是的情形，其结果“制”大于“衡”，董事会机制失效。

　　调研发现，有的试点企业的总经理根本不执行董事会决议。原因是当初在形成董事会决议时，作为董事的总经理就投了反对票,导致其对后来的执行消极以待，以至于影响公司的经营业绩。

　　调研还发现,一些试点企业的(外部)董事在参加董事会之前并不能及时得到表决所需的详尽资料和信息,对所表决的事项缺乏足够的研究,从而使得(外部)董事对董事会的表决意见缺乏科学性,造成了董事会决议与经营实际的脱节,也进一步削弱了董事会在企业中的权威性。

　　成 因

　　国资委官员、央企董事会、经理层乃至许多外部董事还存在一些公司治理理念认识上的模糊，以致董事会与经理层定位不清晰，工作中时有摩擦发生。

　　例如，有些人仍将现代公司治理结构按过去的惯性思维模式理解为“董事会领导下的总经理负责制”，突出总经理负责这一“核心”，从而造成了董事会与经理层、董事长与总经理的职责权限不明确。实际上，董事会与总经理之间并不存在领导与被领导关系，而完全是一种委托代理关系，准确地说应该是“董事会授权下的经理(负责)执行制”。

　　又如在公司内部,一提到“经营”和“经营班子”，人们马上就会联系到那是总经理或经理层的事,似乎与董事会或董事长无关,而实际上应是董事会与经理层共同拥有公司经营权,经理层的“经营权”需由董事会部分地授得。

　　董事会成员，特别是公司董事长对因“经营(权)就是经理人员的事”这一观念带来的混乱和由此出现的权责纷争，常常感到棘手和迷茫。

　　董事会经理层职权不清

　　试点企业虽然根据《关于中央企业建立和完善国有独资企业的董事会试点工作的通知》建立了董事会、监事会和经理层三权分立的现代治理结构，但这远没有达到国资委想要达到的“各负其责、协调运转、有效制衡”的科学治理目的。

　　前述已经提到，董事会主要负责“战略决策、重大投融资决策以及重要人事任免及考核等职权”，而经理层则负责“执行董事会的决议和企业的日常经营工作”。但是，在运作实践中，我们发现，试点企业对哪些业务真正属于日常经营工作往往缺乏明确的界定，加之董事会和经理层对此问题的理解又经常会有一些分歧，从而造成了董事会和经理层在部分业务上出现权力重叠、权力纷争与权力真空并存的现象。

　　一方面，部分试点企业董事会对企业运作中的一些问题本应属于正常监督，但总经理却认为董事会在干涉经理层的工作，而另一方面，对有些业务，双方则又均认为属对方职权所在，从而造成有些业务“多头管理”而有些业务“无人理睬”的局面。

　　成 因

　　董事会一项最重要的职权就是监督经理层、挑选能把工作做得最好的经理人选，而当他们不能把工作做好时也有权解聘他们，从而使经理层能够遵从董事会的意愿。但由于中央企业重要人事涉及的面较广、较深，致使董事会实质上未能依法享有对经理人的任免权，这就不可避免地带来了一些问题。由于现在的董事会成员、总经理都是由国资委任命，本着谁任命对谁负责的原则，结果是，总经理和董事会成员都要直接对国资委负责，这就与公司治理中总经理在董事会授权下经营管理公司日常事务、对董事会负责的原则发生了根本性的冲突。

　　同时，由于国务院国资委不能下放给董事会对总经理和副总经理等的任免权力，从而造成了董事会提名委员会和薪酬委员会没有实际运作的条件。由于董事会提名委员会和薪酬考核委员会主要职能，就是提名、考核总经理等高级管理人员、研究总经理的选择标准、程序和方法、向董事会提出建议，而总经理的任免、考核权的不能下放，造成了两个专门委员会流于形式，无法发挥应有的作用。

　　董事长地位尴尬

　　由于投资主体的特殊性和股权结构的单一性，国有独资公司的治理结构，往往不能取得像多元化股权结构的国有控股与国有参股公司一样的股权制衡。而居于权力中心的董事长，尤其是作为公司法定代表人的董事长，在董事会试点企业如何扮演好自己的角色,则是一个很难的问题。

　　实践中我们注意到，虽然国资委要求国有独资公司的董事长不能对公司的日常经营工作进行过多干预，但是对于一位身兼公司法人的董事长来说,他是不可能只充当董事会“召集和主持人”这种“如此单纯”的角色的。因为他必须要对公司的经营业绩负责,必须要对经理层在公司战略执行和董事会决议执行方面进行“过程监督”。也正因如此，加之董事会和经理层职权界定的不清晰,实际工作中就很容易造成董事长难以把握日常工作涉足的“尺度”，以至于出现若“作为”(即使是检查董事会决议的实施情况)难免有“干涉之嫌”、若“不作为”又不堪“责任之重”(通常被国资委指定为“第一责任人”)的双重困惑。

　　成 因

　　董事长在公司治理结构中占有非常重要的地位。国外比较成熟的公司治理制度中，董事长的职权定位于董事会会议的召集人，在董事会表决时和其他董事一样拥有一票表决权；但在我国中央国有独资公司中，董事长多是公司的法定代表人，而且也多是“坐班”人员，在这种情况下，只把董事长“单纯地”看作是董事会会议的召集人和主持人，是不切合实际的。

　　新《公司法》中，董事长作为公司当然的法定代表人的条款已被删除，董事长除负责董事会的召集和主持之外的职权也不再给予明确的规定，这都为实践中如何根据公司的实际情况来界定董事长的职权带来了困难。

　　外部董事作用有待发挥

　　引进外部董事是董事会试点的关键，他们能够推进董事会的独立性和有效性。外部董事由于多具丰富的经营管理经验，且不在公司中肩负任何职务，因此，一般说来，他们能够对执行层起到很强的制衡作用。

　　我们在调研中注意到，许多外部董事能够积极投身企业，通过深入企业调查研究、发表独立意见，为企业发展献计献策。但同时也确有少数外部董事由于受到时间、精力或主观认知的影响，对任职公司漠不关心，即便是参加董事会也仅视为例行公事、“走过场”而已。这样的外部董事，自然也很难得到公司董事会机构和执行层的认可。更令人担忧的是，由于这样的外部董事的存在，使得执行层对由此形成的董事会决议并不心服、信服，进而在心理上影响了对决议的执行力度。

　　成 因

　　虽然国务院国资委已经制定了《国有独资公司董事会试点企业外部董事管理办法(试行)》,但是该《办法》还不足以有效地激励和约束外部董事。尤其是外部董事的评价机制、监督机制在实际中如何实施，还有待进一步完善。

　　监事会临近有“监”无“督”困境

　　从试点企业的调研看，监事会在董事会试点中的作用，远远没有发挥出来，进而影响了董事会试点的成效；监事会因此成为董事会试点成败的一个重要影响因子。调研了解到，某试点企业的董事总经理,不执行董事会决议，甚至自行一套,并已影响到公司业绩,对此,多位国务院企业监事会派驻监事均有比较清晰一致的认识,而且也“抱怨纷纷”,但我们调研中发现，监事会并没有及时依法行权对董事总经理提出行为纠正的举措，也没有适时依法行权对董事总经理提出职务罢免的建议。

　　成 因

　　为什么监事会有“监”无“督”，调研中我们了解到，监事会及其成员也有自己的难处，即监事会身不正名不顺。按新《公司法》，公司监事会成员由国资委委派，但现状是现在的外部监事，基本上都是原来国务院企业监事会的班底。于是问题就出现了，即现在的监事会，到底是企业自己的监事会，还是国务院派驻重点大型企业的监事会？如果是前者，那么，《国有企业监事会暂行条例》就得废止，新的管理办法就得重新出台。由此可见，“困惑”带给监事会成员职能的“无所适从”。

　　专门委员会未能有效运行

　　调研中我们发现，有的试点企业的董事会成立近一年来，其提名委员会和薪酬委员会工作上从来就没有与公司人力资源部门发生过联系。同样，完全由外部董事构成的审计委员会也只是在年初听取其日常办事机构——审计部门的年度工作总结，至于以后便再没有接触了。

　　成 因

　　由于专门委员会的独立性需要每位外部董事在多个委员会任职,从而使得专门委员会往往难以有效地开展工作。同时,从试点企业来看,有些专门委员会的运作,缺乏与公司内部职能部门的有效沟通,未能发挥其应有的作用。照国务院国资委的总体计划，其监管的央企将在2008之前完成董事会建设工作，而对于两批15家企业的试点，如何总结其经验、调整政策与对策以指导今后央企和全国的国企改革工作，就显得尤为重要。

　　通过这次中央企业董事会试点工作情况的调研,大家认为,国务院国资委所推行的中央国有独资公司董事会试点工作的方向是正确的,它既符合新《公司法》的立法精神,又符合我国企业建立现代企业制度的要求，更符合当前中国国有企业改革发展的大方向。

　　但调研同时发现，当前国有独资公司董事会试点工作也遇到了一些障碍，有些可能还是致命性的障碍。其中“董事会实质上没有经理的聘任、解聘权”成为董事会建设的最大障碍。

　　此外，调研发现，加强外部董事制度建设、加强监事会监督机制建设，应是今后董事会试点与建设工作中两个至关重要、不可或缺的“基础”和“保障”。否则，董事会建设又将形同虚设，公司治理又将名存实亡！

　　董事会作用遭遇弱化

　　在董事会试点企业中，董事会被定位为公司的决策机构，担负着战略制定、重大投融资决策、经营监督以及对经理层任免、考核与薪酬的决定权。但在实践中，试点企业的董事会并未能拥有这方面的职权，董事会在一定程度上停留于“橡皮图章”水平。尤其是在董事长和总经理同属由上级任免和委派的情况下，总经理事实上并不对董事会负责，以至于出现经理(层)藐视董事会决议、不执行董事会决议，甚至自行其是的情形，其结果“制”大于“衡”，董事会机制失效。

　　调研发现，有的试点企业的总经理根本不执行董事会决议。原因是当初在形成董事会决议时，作为董事的总经理就投了反对票,导致其对后来的执行消极以待，以至于影响公司的经营业绩。

　　调研还发现,一些试点企业的(外部)董事在参加董事会之前并不能及时得到表决所需的详尽资料和信息,对所表决的事项缺乏足够的研究,从而使得(外部)董事对董事会的表决意见缺乏科学性,造成了董事会决议与经营实际的脱节,也进一步削弱了董事会在企业中的权威性。

　　成 因

　　国资委官员、央企董事会、经理层乃至许多外部董事还存在一些公司治理理念认识上的模糊，以致董事会与经理层定位不清晰，工作中时有摩擦发生。

　　例如，有些人仍将现代公司治理结构按过去的惯性思维模式理解为“董事会领导下的总经理负责制”，突出总经理负责这一“核心”，从而造成了董事会与经理层、董事长与总经理的职责权限不明确。实际上，董事会与总经理之间并不存在领导与被领导关系，而完全是一种委托代理关系，准确地说应该是“董事会授权下的经理(负责)执行制”。

　　又如在公司内部,一提到“经营”和“经营班子”，人们马上就会联系到那是总经理或经理层的事,似乎与董事会或董事长无关,而实际上应是董事会与经理层共同拥有公司经营权,经理层的“经营权”需由董事会部分地授得。

　　董事会成员，特别是公司董事长对因“经营(权)就是经理人员的事”这一观念带来的混乱和由此出现的权责纷争，常常感到棘手和迷茫。

　　董事会经理层职权不清

　　试点企业虽然根据《关于中央企业建立和完善国有独资企业的董事会试点工作的通知》建立了董事会、监事会和经理层三权分立的现代治理结构，但这远没有达到国资委想要达到的“各负其责、协调运转、有效制衡”的科学治理目的。

　　前述已经提到，董事会主要负责“战略决策、重大投融资决策以及重要人事任免及考核等职权”，而经理层则负责“执行董事会的决议和企业的日常经营工作”。但是，在运作实践中，我们发现，试点企业对哪些业务真正属于日常经营工作往往缺乏明确的界定，加之董事会和经理层对此问题的理解又经常会有一些分歧，从而造成了董事会和经理层在部分业务上出现权力重叠、权力纷争与权力真空并存的现象。

　　一方面，部分试点企业董事会对企业运作中的一些问题本应属于正常监督，但总经理却认为董事会在干涉经理层的工作，而另一方面，对有些业务，双方则又均认为属对方职权所在，从而造成有些业务“多头管理”而有些业务“无人理睬”的局面。

　　成 因

　　董事会一项最重要的职权就是监督经理层、挑选能把工作做得最好的经理人选，而当他们不能把工作做好时也有权解聘他们，从而使经理层能够遵从董事会的意愿。但由于中央企业重要人事涉及的面较广、较深，致使董事会实质上未能依法享有对经理人的任免权，这就不可避免地带来了一些问题。由于现在的董事会成员、总经理都是由国资委任命，本着谁任命对谁负责的原则，结果是，总经理和董事会成员都要直接对国资委负责，这就与公司治理中总经理在董事会授权下经营管理公司日常事务、对董事会负责的原则发生了根本性的冲突。

　　同时，由于国务院国资委不能下放给董事会对总经理和副总经理等的任免权力，从而造成了董事会提名委员会和薪酬委员会没有实际运作的条件。由于董事会提名委员会和薪酬考核委员会主要职能，就是提名、考核总经理等高级管理人员、研究总经理的选择标准、程序和方法、向董事会提出建议，而总经理的任免、考核权的不能下放，造成了两个专门委员会流于形式，无法发挥应有的作用。

　　董事长地位尴尬

　　由于投资主体的特殊性和股权结构的单一性，国有独资公司的治理结构，往往不能取得像多元化股权结构的国有控股与国有参股公司一样的股权制衡。而居于权力中心的董事长，尤其是作为公司法定代表人的董事长，在董事会试点企业如何扮演好自己的角色,则是一个很难的问题。

　　实践中我们注意到，虽然国资委要求国有独资公司的董事长不能对公司的日常经营工作进行过多干预，但是对于一位身兼公司法人的董事长来说,他是不可能只充当董事会“召集和主持人”这种“如此单纯”的角色的。因为他必须要对公司的经营业绩负责,必须要对经理层在公司战略执行和董事会决议执行方面进行“过程监督”。也正因如此，加之董事会和经理层职权界定的不清晰,实际工作中就很容易造成董事长难以把握日常工作涉足的“尺度”，以至于出现若“作为”(即使是检查董事会决议的实施情况)难免有“干涉之嫌”、若“不作为”又不堪“责任之重”(通常被国资委指定为“第一责任人”)的双重困惑。

　　成 因

　　董事长在公司治理结构中占有非常重要的地位。国外比较成熟的公司治理制度中，董事长的职权定位于董事会会议的召集人，在董事会表决时和其他董事一样拥有一票表决权；但在我国中央国有独资公司中，董事长多是公司的法定代表人，而且也多是“坐班”人员，在这种情况下，只把董事长“单纯地”看作是董事会会议的召集人和主持人，是不切合实际的。

　　新《公司法》中，董事长作为公司当然的法定代表人的条款已被删除，董事长除负责董事会的召集和主持之外的职权也不再给予明确的规定，这都为实践中如何根据公司的实际情况来界定董事长的职权带来了困难。

　　外部董事作用有待发挥

　　引进外部董事是董事会试点的关键，他们能够推进董事会的独立性和有效性。外部董事由于多具丰富的经营管理经验，且不在公司中肩负任何职务，因此，一般说来，他们能够对执行层起到很强的制衡作用。

　　我们在调研中注意到，许多外部董事能够积极投身企业，通过深入企业调查研究、发表独立意见，为企业发展献计献策。但同时也确有少数外部董事由于受到时间、精力或主观认知的影响，对任职公司漠不关心，即便是参加董事会也仅视为例行公事、“走过场”而已。这样的外部董事，自然也很难得到公司董事会机构和执行层的认可。更令人担忧的是，由于这样的外部董事的存在，使得执行层对由此形成的董事会决议并不心服、信服，进而在心理上影响了对决议的执行力度。

　　成 因

　　虽然国务院国资委已经制定了《国有独资公司董事会试点企业外部董事管理办法(试行)》,但是该《办法》还不足以有效地激励和约束外部董事。尤其是外部董事的评价机制、监督机制在实际中如何实施，还有待进一步完善。

　　监事会临近有“监”无“督”困境

　　从试点企业的调研看，监事会在董事会试点中的作用，远远没有发挥出来，进而影响了董事会试点的成效；监事会因此成为董事会试点成败的一个重要影响因子。调研了解到，某试点企业的董事总经理,不执行董事会决议，甚至自行一套,并已影响到公司业绩,对此,多位国务院企业监事会派驻监事均有比较清晰一致的认识,而且也“抱怨纷纷”,但我们调研中发现，监事会并没有及时依法行权对董事总经理提出行为纠正的举措，也没有适时依法行权对董事总经理提出职务罢免的建议。

　　成 因

　　为什么监事会有“监”无“督”，调研中我们了解到，监事会及其成员也有自己的难处，即监事会身不正名不顺。按新《公司法》，公司监事会成员由国资委委派，但现状是现在的外部监事，基本上都是原来国务院企业监事会的班底。于是问题就出现了，即现在的监事会，到底是企业自己的监事会，还是国务院派驻重点大型企业的监事会？如果是前者，那么，《国有企业监事会暂行条例》就得废止，新的管理办法就得重新出台。由此可见，“困惑”带给监事会成员职能的“无所适从”。

　　专门委员会未能有效运行

　　调研中我们发现，有的试点企业的董事会成立近一年来，其提名委员会和薪酬委员会工作上从来就没有与公司人力资源部门发生过联系。同样，完全由外部董事构成的审计委员会也只是在年初听取其日常办事机构——审计部门的年度工作总结，至于以后便再没有接触了。

　　成 因

　　由于专门委员会的独立性需要每位外部董事在多个委员会任职,从而使得专门委员会往往难以有效地开展工作。同时,从试点企业来看,有些专门委员会的运作,缺乏与公司内部职能部门的有效沟通,未能发挥其应有的作用。