中美补贴争端平息

　　《财经》记者 赵航 实习记者 杨悦 特约记者 陈竹

　　中美选择此时就补贴争端达成协议，意在为即将召开的第三次中美战略经济对话创造一个良好的开端，但这也是中国自身改革和调整经济增长方式的必然选择

　　11月29日，中欧峰会落下帷幕的第二天，人们还没有从中欧近来升级的贸易和汇率争端中恢复过来，世界贸易组织(WTO)总部日内瓦传来消息：中美就美方诉中国补贴一案达成协议，美方撤回诉讼。

　　美国贸易代表(USTR)办公室在当天发表的声明中称，在双方达成的谅解备忘录中，中国承诺在2008年1月1日前采取一系列措施，永久性取消美国所指控的在WTO规则下禁止的补贴，并且将来也不会恢复。

　　美国贸易代表办公室一位负责与中国政府进行交涉的官员在接受《财经》记者采访时相当乐观：“这是一个很有成效的协议，中国政府很看重。我们很早就在提这些问题，我个人相信中国政府对取消补贴问题已经做好了准备。”

　　中国商务部则在随后发布的声明中澄清了几点，其中包括美国和墨西哥关注的所谓外商投资企业免缴职工物价补贴的政策在2001年就已不再实施；有关采购国产设备退增值税的政策并不构成WTO禁止的补贴。除此之外，争端涉及的其余所得税优惠政策，则已经或即将随着新《企业所得税法》的实施废止。

　　这是中美之间在WTO争端解决机制内第二宗通过磋商得到解决的贸易争端，第一宗是2004年由美方提起的半导体案。

　　外界分析普遍认为，中美选择此时就此案达成协议，意在为即将于12月12日、13日两天召开的第三次中美战略经济对话创造一个良好的开端和氛围。但另一方面，中国所做的承诺，也是中国自身改革和调整经济增长方式的必然选择。

　　早该取消的“出口补贴”？

　　“为什么美中贸易逆差在增大，但美国与亚洲国家整体的逆差却保持平衡，甚至与一些国家的逆差在减少？”前述美国贸易代表办公室的官员在接受《财经》记者专访时反问道。

　　他随后给出了答案——“很多亚洲国家把成品制造工序转到了中国。这一方面因为中国是WTO成员，值得信赖；更因为中国的某些补贴政策对他们有吸引力。”

　　中国补贴一案始于今年2月2日，美国就中国实行违反WTO规则的贸易补贴政策一事，向WTO争端解决机构提出与中国磋商。两周后，欧盟、日本和澳大利亚以第三方身份加入中美之间的磋商。2月26日，墨西哥也加入进来。

　　在3月和6月分别进行了两轮磋商未解决争端后，美国于今年7月正式提请成立专家组，这一要求在8月下旬获得通过。

　　美国在WTO指责中国出口企业在所得税、增值税、关税、贷款和职工物价补贴方面得到政府的优惠政策待遇，构成所谓的“出口补贴”。同时，中国在境内企业购买国产器材时给予比购买外国器材更多的所得税和增值税返还优惠，构成所谓的“进口替代补贴”。美方认为，中国的这些补贴措施都属于WTO的“禁止性补贴”范畴，广泛存在于钢铁、木制品、信息产业等不同行业。

　　在美国人看来，这些税收优惠违反了中国的“入世”承诺及关贸总协定(GATT)1994规则中的相关规定，使得中国企业获得“不公平的”竞争优势，令美国的制造业者特别是中小企业无法与之竞争。美方表示，在2006年，美国贸易代表办公室收到来自钢铁、纸类、纺织品和林业制品等多个美国产业对中国补贴的申诉，认为中国的补贴使他们的产品在中国和第三国失去了竞争力。

　　美国贸易代表办公室负责与中国政府进行交涉的官员向《财经》记者表示，中国在2001年加入WTO时，考虑到中国经济向完全市场化过渡还需要一段时间，因此在某些方面放宽了限制，容许几年后落实。但“政府补贴”从一开始就不存在让步。

　　中国在《加入世贸组织承诺书》中承诺，将自加入时起，取消任何与世贸《补贴与反补贴措施协定》不符的补贴，并以对中国和其他世贸成员公平公正的方式实施《补贴与反补贴措施协定》。

　　上述美国官员称，实际上中国并未履行承诺。美国政府从2001年就开始督促中国政府废除补贴，均不起作用。美国一开始依赖双边对话，如美中商贸联合委员会(JCCT)和去年9月启动的中美战略经济对话这样的高层对话，都未收效。

　　2006年，中美在产业补贴上的冲突加剧。当年4月，在美国和其他WTO成员的压力下，中国向WTO补贴委员会提交了一份迟到的有关2001年至2004年度产业补贴的公告(Subsidies notification)，通报了总共包括78项补贴政策和措施。

　　但美国对这份公告并不满意。当年年底，美国贸易代表办公室呈交给美国国会一份年报，称中国的这份公告尽管篇幅很长，涉及70多个补贴项目，但还不完整。公告没有提及中国国有银行或省、地方政府机构提供的补贴。此外，虽然中国公告中主动提到了几种WTO明文禁止的补贴，但并没有在公告中承诺废除这些补贴。还有一些违反世贸组织规则，但中国仍在施行的补贴并未提及。

　　2006年7月，美国就中国的公告以书面的形式提出了大量问题和建议。提交书面问题和意见的其他WTO成员包括欧盟、日本、加拿大、墨西哥、澳大利亚和土耳其。由于未得到中国方面的回应，美国于去年10月再度要求中国在废除补贴方面给予关注。数月后，美国正式将补贴案提交世贸组织。

　　解决的开端

　　2007年2月7日，美国在提起磋商五天后，向世贸组织散发了名为“中国——返还、减免税收和其他支付的某些措施”的磋商全文。

　　在这一文件中，美国列举了包括《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法实施细则》《外商投资企业采购国产设备退税管理试行办法》《国务院关于鼓励外商投资的规定》《中国人民银行、国家外汇管理局、对外贸易经济合作部、国家税务总局关于印发出口收汇考核试行办法奖惩细则的通知》等多个中国官方法规及文件，来证明其指控的相关补贴的存在和性质。

　　美国认为，这些措施基于一定的条件向企业提供税收返还、减免，即满足一定的出口业绩标准，或者是购买国内制造的货物而不购买进口货物。因此，违反了有关WTO规则和中国“入世”承诺。

　　复旦大学法学院教授龚柏华在今年6月底撰写了一篇“美国就中国贸易税收补贴政策在WTO与中国磋商案评述”的文章，文中分析指出，总体来说，中国在这次美国指控中国贸易税收补贴措施WTO案中，处于不利地位。

　　首先是确定中国相关规定是否为WTO《补贴与反补贴措施协定》的补贴。根据有关规定，构成补贴有三个要素：财政资助，由政府或任何公共机构提供，授予“利益”。龚柏华认为，由此来看，上述中国给外商投资企业的所得税减、免、抵、退，具备了这三要素。

　　而在确定中国相关规定是否为《补贴与反补贴措施协定》中“禁止性补贴”时，主要考察两项内容：第一是出口实绩补贴，即法律上或事实上视出口实绩为条件而给予的补贴；第二是进口替代补贴，即视使用国产货物而非进口货物的情况为条件而给予的补贴。

　　龚柏华指出，在美国提供的证据中，中国有些规定明显符合了上述特征。例如1991年《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法实施细则》第75(7)条规定：“外商投资举办的产品出口企业，在依照税法规定免征、减征企业所得税期满后，凡当年出口产品产值达到当年企业产品产值70%以上的，可以按照税法规定的税率减半征收企业所得税。但经济特区和经济技术开发区以及其他已经按15%的税率缴纳企业所得税的产品出口企业，符合上述条件的，按10%的税率征收企业所得税。”

　　龚柏华认为，这种规定在语言上清楚地表明，要以“当年出口产品产值达到当年企业产品产值70%以上的”这一出口实绩为前提条件，从而才能获得“按照税法规定的税率减半征收企业所得税”。

　　又如，1999年出台的中国退税办法。当时国务院为了鼓励国产设备的使用，决定对外商投资企业在投资总额内采购国产设备，如该类设备属免税目录范围，可全额退还国产设备增值税。同年9月，国家税务总局制定了相关实施办法——《外商投资企业采购国产设备退税管理试行办法》。2000年，国务院进一步加大了对使用国产设备的鼓励力度。新的规定称：凡在中国境内设立的外商投资企业和外国企业，在投资总额内购买的国产设备用于国家鼓励类、限制乙类的投资项目，其购买国产设备投资的40%可从购置设备当年比前一年新增的企业所得税中抵免。

　　“可见，这类规定从语言上不难被证明为‘以进口替代产品为条件’的补贴。”龚柏华说，如果一旦被证明为禁止性补贴，则指控方就不需要证明其权益受到损害；也就是说，美国方面的举证责任大大降低。

　　不过，龚柏华也指出，虽处于不利地位，但也不是没有可辩之处。事实上，中国目前已经在着手准备修改相关规定。

　　国内对于是否取消以出口实绩获得税收优惠一直存有争议。一种在业内相当普遍的意见认为，大量以中国为加工基地的外资出口企业，只是带给了中国“一些漂亮的数字”和巨大的顺差及贸易摩擦压力，并让中国企业在竞争中处于不利地位。

　　优惠政策的取消

　　正是外部压力和内部动因，促使中国政府自去年以来采取了多种措施，削减优惠政策。

　　以钢铁业为例。作为国有企业及出口大户，过去宝钢等钢铁企业都享受在所得税及出口退税方面的优惠。申银万国钢铁行业分析师乐宇坤向《财经》记者表示，现在不但这些补贴措施都已经被取消，国家还增加了对钢铁出口的税收。

　　2006年9月，国家下调了钢材出口退税；2007年4月，大部分钢铁产品出口退税降到了零，一些钢铁产品还实施了出口许可管理。2007年6月1日，中国政府对80多种钢铁产品加征5%-10%的出口关税，而去年已经征收出口关税的钢坯、钢锭、生铁等钢铁初级产品的税率则由10%提高到了15%。

　　2007年6月19日，国家财政部和税务总局发布了《关于调低部分商品出口退税率的通知》，取消和降低了部分木制品、钢铁制品和化工产品的出口退税，部分钢铁制品和木制品的出口退税率被取消，部分被降到了5%。

　　德尔集团苏州地板有限公司国际部一位职员向《财经》记者表示，自2007年7月开始，其所在木地板行业出口退税由过去的11%降为5%，且部分木板和一次性木制品取消了出口退税，对出口形成了一定冲击。圣象地板集团公司国际贸易部的刘坚则向记者表示，业界预测未来5%的出口退税率最终也可能会被取消。

　　在企业所得税方面，安永会计师事务所税务部合伙人田雯琦向《财经》记者解释：即将于2008年1月1日实施的《中华人民共和国企业所得税法》取消了内外资的区别，国家的产业政策将不再根据内外资企业来做划分。旧的《企业所得税法》中的税收减免政策绝大部分都取消了。

　　田雯琦称，中国过去的税收减免政策倾向于生产、制造企业，以及地区性的税收减免，为的是创造更多的工作机会；现在国家强调可持续发展及提升全面竞争力，所以高新技术产业受到了国家税收减免方面的更多扶持。新《企业所得税法》中的一般所得税率是25%，高新技术企业的所得税率则降到了15%。中国对环保产业和贫困地区的补贴政策依然存在。

　　新的《企业所得税法》已于今年3月由十届全国人大五次会议审议通过，并将于明年1月生效。新法生效同时，现行的《外商投资企业和外国企业所得税法》和《企业所得税暂行条例》废止。新的《所得税法》结束了中国自上世纪90年代以来内外资企业所得税“一税两法”并存的局面，更重要的则在于终结了许多税收优惠政策。而具体取消的种类，及其在中国不同产业领域造成的影响则有待目前尚未出台的细则来明晰。

　　“总体而言，税收减免的取消，对生产制造，并以出口为导向的企业冲击较大。”田雯琦称。