□焦建国

　　突出特征是各国以强化政府职能，加强宏观预算调控能力为基本手段，同时减少其他方面的干预

　　20世纪80年代的世界性税制改革动因是多方面的。1.财政困境。各国面对巨额财政赤字，一方面力图通过减税刺激经济增长，使税基扩大最终达到实质性增税的目的；另一方面通过改变税制，开辟新的税源以增加财政收入，实现收支平衡。2.经济效率的需要。个人所得税税负沉重，不利于私人储蓄、提高私人的购买能力和投资能力，促使各国从更深的层次上进行税制改革，以减税刺激经济增长。3.税制本身的原因。改革前的税制没有能够很好贯彻公平原则，所得税率过高，尤其是边际税率过高，不利于经济的发展；同时造成日益严重的偷税漏税，也造成过多的非规范性税收优惠、税前扣除等。为此必须革除税制过于复杂的弊端，以便于管理。尽管各国的政治经济状况存在差异，但是其税制改革的趋势是基本一致的。这次税制改革的最主要功绩在于，它在世界范围内扭转了几十年所得税税率不断增高的趋势，增强了所得税的中性，使税负更加公平，堵塞了逃税避税的漏洞，简化了税制。

　　进入90年代以后，西方各国又进行了新的一轮税制改革。美国、法国、英国、德国、意大利、比利时、日本等国家从90年代初期开始都不同程度地对税制进行了调整。尽管从总体看改革力度不大，但它清楚地表明了各国政府力图维持正常的经济增长的经济政策目标；也表明各国政府运用财政税收政策调控经济的措施日益灵活化、多元化、综合化，水平也在不断提高。突出的特征是各国以强化政府职能、加强宏观预算调控能力为基本手段，同时减少其他方面的干预；以增税为主，兼有减税措施的税制结构调整。但在具体措施上各有各的“招儿”。美国克林顿政府的税收措施是，适度提高公司税率和个人所得税率，加强对外国企业的税收征管，开征新的能源税，对低收入者给予税收减免，对新兴产业及科研开发企业实行税收优惠等等。法国1991年的税收政策是提高与证券资本利得有关的税种的税率，适当降低增值税和公司所得税的税率，扩大个人所得税各税级的级距。英国的措施是，进一步降低个人所得税税率，下调公司所得税税率同时提高起征点，扩大增值税征收范围并调高标准税率。

　　启示与借鉴个人所得税的成长史就是一部法制包括宪法斗争的历史

　　1.个人所得税制度的确立是政府与纳税人的激烈博弈，需要高层立法的强力推动。英国最初创设所得税，从1798年的“三部课征捐”开始到1874年确认为永久性的固定税种，其间经历了76年时间。德国从1808年决定开征个人所得税到1891年颁布真正的所得税法，其间经历了83年时间。法国从1848年提出实行所得税到1914年正式开征，其间经历了66年时间。美国从1861年征收个人所得税到1913年最终确立个人所得税制度，其间经历了52年时间。个人所得税在各国开设的相当长一段时间内，均受到来自各种力量的激烈抵制。几立几废，多次反复，最终靠法律直至立宪的层次才获得解决。可以说，个人所得税的成长史就是一部法制包括宪法斗争的历史。没有高层立法的强力推动，个人所得税无论如何是难以发展起来的。

　　2.个人所得税的成长是政府履行职能的需要。各国开征所得税，最初大多是作为一种临时性措施，主要是为了应付军费开支扩大的迫切需要。所以有人说，不知是巧合还是有什么因果关系，所得税的发展总是与战争相关。战争为个人所得税的开征提供了契机。一方面战争需要巨额开支，另一方面战争也使国内各阶层、各利益集团协调起来。所以实证地看，个人所得税正是在一战、二战期间获得了两次大的发展。但是，战争毕竟是“短暂”的，政府职能也不只战争一端。政府财政开支的压力随着社会经济的发展、政府职能的不断扩大而日益加大，政府在实践中越来越看中、越来越倚重个人所得税，社会成员也不得不接受个人所得税。尤其是个人所得税的调节功用发挥出来之后，广大的中低收入层社会成员就变成了支持力量。所以，尽管个人所得税的征管难度很大，一直存在着抵制的因素，但几经反复，最终还是作为政府财政收入来源中的固定税种以至主体税种而迅速发展起来，原因即在于此。

　　3.征管能力是在发展过程中提高起来的。个人所得税在哪一个国家都不是“一步到位”、一下子就成为主体税种的。尽管在有的国家发展快些，在有的国家发展慢些，在可能性上，它是与经济水平的提高大体同步的。从比例税演变为累进税、从分类课征到综合课征，课征水平的提高保证了个人所得税的良性发展。应该明确的是，征管水平是在个人所得税的发展过程中提高起来的，两者是相互促进的。过分强调征管水平的限制会贻误个人所得税的发展。个人所得税作为税收工具，政府对其的选择和使用，既要注意到其所需的征管水平，又不能囿于征管水平的限制。

　　4.个人所得税在不同的发展阶段发挥的功用是不同的。在个人所得税制度确立的初期，其功能是组织收入。到第一次世界大战期间，在一些国家中，政府开始认识到个人所得税不仅是一种重要的政府收入来源，其所具有的收入再分配功能，也是一个有助于实现社会公平与社会改革的工具。第二次世界大战后，在市场经济发达的国家中，个人所得税被用来作为防止经济波动的“稳定器”。从中我们可以发现，个人所得税的功能在本世纪实践中的演绎逻辑是：财政收入功能(税制的初始阶段)→调节收入分配差距功能(税制开始进入成熟阶段)→调控经济稳定(税制已经成熟)→各种功能相机协调。值得一提的是，个人所得税在其起初的不成熟阶段，是很难发挥出调节功用的，调节功能的发挥必须基于成熟的税制。法国19世纪70年代以调节分配不公为目的开征个人所得税的失败提供了例证。

　　5.当代经济社会中，个人所得税呈现出“全球趋同”化的特征。

　　1986年美国政府提出了在其历史上堪称最重要的一个税制改革方案后，世界许多国家，尤其是西方国家纷纷仿效，形成了一股全球性的税改浪潮。此次世界性税制改革具有一个非常明显的特点，即涉及范围的广泛性和改革方向的一致性都是空前的。各国税收制度、征税方法趋同，不仅说明全球经济的相互依赖性在日益加强，而且也反映出国家之间彼此借鉴经济管理经验的重要性受到了各国政府的重视。基本趋势是朝着“宽税基、低税率、少优惠、严管理”的方向发展，各国都在减少税率档次、降低各档次的边际效率、通过堵塞税法漏洞来扩大税基等方面作了大的改革。

　　结语

　　从个人所得税200年的成长历程及其目前在主要市场经济国家中的发展状况背景思考我们的个人所得税制度及其未来发展，应该得出这样的结论：1.我们既然搞市场经济，个人所得税成为主体税种就是不可避免的选择。2.在根本上提高个人所得税的法律效力。个人所得税的立法权不仅应坚持由全国人民代表大会拥有，而且其立法、修改要经过广泛的调查、听证，必须为广大公民(纳税人)提供了解甚至参与论证的途径，增加立法的公开性、公正性、公平性，以在立法程序上保证税法能为大多数人接受。3.近期内个人所得税制的政策目标应是组织收入。在税制基本成熟之后再发挥其调节功能。4.尽快提高个人所得税的税政能力。计划体制遗留下来的“计划税收”“任务税收”对于个人所得税的征管是根本行不通的，应尽快转移到市场经济下依法履行治税职责的轨道上来，以提高征管能力促进个人所得税向主体税种的迈进。5.按照个人所得税历史演进的一般规律和国际惯例，适应全球化趋势，构建个人所得税制，推进个人所得税的发展。我们不能搞出一套与国际通行做法格格不入的个人所得税制来。在这个问题上我们不能过分强调或坚持“中国特色”。

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