“第六届地坛论坛”于2015年6月15日在北京举行。上图为国家气候战略中心副主任徐华清。(图片来源：新浪财经 梁斌 摄)

　　新浪财经讯 “第六届地坛论坛”于2015年6月15日在北京举行。国家气候战略中心副主任徐华清出席并演讲。

　　徐华清认为，在建立碳排放权跨区交易的过程中，需要考虑配额的地区差异性。“国务院给各省市政府制定的十二五碳排放强度目标是不一样的。河北省对于承德市和石家庄的要求也不一样，我们要考虑不同行业的差异，不同企业的差异，还有地区差异”。

　　在建立全国统一碳市场方面，徐华清建议称，在外部环境方面，首先要有强有力的法律作为保障，其次，必须明确碳排放总量在各省市的分解结构，而配额分配必须建立在科学、公平、合理的基础上。

　　以下为演讲实录：

　　徐华清：尊敬的各位同事，各位来宾下午好，很高兴有机会跟各位介绍一下，北京市发改委跨区域碳排放权利交易体系政策研究的初步的一些认识。

　　第一个，我们项目的背景和意义，大家也比较清楚，我们2013年11月28号，我们北京会同我们天津、河北、内蒙、陕西、山东、签订了"关于开展跨区域碳开放权交易合作研究的这样一个框架协议，在这个框架协议大的背景上，北京市发改委委托我们国家气侯战略中心会同清华大学，北京环境交易所等相关的研究机构，一起来承担这样跨区的排放权交易政策体系和制度建设这样一个研究。这项研究的意义，我觉得还是比较清晰的。因为一个，通过这样的研究，来探索建立跨区域，碳排放权建立跨区域和政策框架，为区域联动控制公司气体排放，这样大气污染自理，提供一个市场化的手段，来促进京津冀协同发展。我们通过这样一个跨区域研究来支撑我们，跨区域的交易和联动防控的体制和机制的形成。

　　第二个，他还是建立，跨区域的碳排放权，交易市场，也有诸于利用排放权交易世界层次的好的做法，政策的意识效益，和实践来推动其它地区开展相关工作，支撑协助我们华北的区域，碳排放交易的地区来制定相关方案，来开展相关的能力建设，这样为参与全国的碳排放权交易市场奠定了很好的基础。

　　从目标任务来看，我们给疏理总结为几点。目标也是很清晰的，总结疏理参与北京碳排放权跨区域市场，各地相关方的共同关注点和合作领域以及合作方式，跨区域碳开放权交易市场建设工作中，可能遇到的重大问题，对法律法规，软硬件设施相应的需求，提出相应的需求，围绕着问题导向和需求导向，提出北京市的跨区域碳排放权交易的体系框架和政策制度设计，推动支撑服务于北京市的跨区域交易工作。

　　任务大概四个方面。第一个，研究提出跨区域与市场统一制度与方案设计，也就是说，在推动我们华北地区建立跨区域参加市有过程中，有哪些制度规则、程序需要统一的，刚才我们宏伟也提出来了，建立四统一，这是我们需要研究的问题，哪些必须是统一的。第二个，我们在研究过程当中提到，哪些是必须靠差异化的，对差异化的重大问题，我们要研究分析差异化考虑因素，这是我们第二个关注的。也就是哪些问题，是要在跨区域交易里面差异化考虑的问题，在这两个的基础上，我们要为省和城市提，参与我们北京市跨区域交易市场，提供设计的支撑服务，也就是帮助参与北京市提供跨区域交易的省市提供实施方案，管理办法等相应的支撑和服务。

　　第三个，也是一个很重要的一个产出，就是通过跨区域的研究，就像我们王毅常委所说到的，我们能不能建立我们实现试点城市和全国统一市场之间一个过渡的，也是一个很重要的环节跨区域性碳开放权交易市场，这样一个借口，一方面探索我们区域性跨区域，这样的可能性。另一方面也为建立全国的统一的碳市场，提供比较具有可操作性的问题导向性的建议，支撑国务院，全国碳市场的顶层设计。从目前带看，我们目前参与项目的华北这些省市里面，具有实际进展的就是河北承德。目前，进一步在推进的还有内蒙的呼和浩特和鄂尔多斯，正在有序推进沟通协调的，还有我们河北的张家口以及我们江苏的镇江，我们也是希望推动不同的城市，参与我们北京在碳区交易市场，这样一个制度建设，我们来探索一下，建立跨区域的来自全国的统一面临的重大问题和重大的制度设置。

　　目前，我们的课题过程进入了多半，但是从目前的进展来看，我们除了完成前期的调研，数据搜集、支撑服务于我们刚才洪主任提到的，承德市的六家碳水泥企业的碳排放核算报告、配额分配，以及支撑服务与我们内蒙两个城市的企业的排放核算报告培训等基础工作之外，我们还设立了六个方面的重大问题。也初步提出了解决这些问题的初步方案，这里面我给大家快速过一下，我们目前在建立跨区域市场里面，遇到的一些主要问题，第一个是主管机构它的定位职责以及如何统一协调的问题。北京市发改委要跟承德市人民政府开展碳排放权，它去交易。那么承德市人民政府，根据目前的碳排放交易管理里面，它没有管理权限的，我们碳排放权交易管理办法里面，只规定了省级人民政府应对气候变化主管部门，它的一些管理权限，所以这个就是我们在实际项目中遇到的第一个问题，我们跟谁谈，谈什么，我们管理体制工作机制，如何来建立，这样比较高效，而且又符合我们相关的规定和要求，这是一个很重要的方面。

　　第二个，如何处理好参与企业门槛的差异性。我们北京市，有一个碳排放交易的一个主体的基本门槛，我们全国有参与这个企业核算有报告的主体门槛，具体到我们华北的某些城市，比如承德市，他们参与碳排放交易目前有意向的水泥行业六家企业，他们的碳排放要远远高于全国规定的企业核算报告的主体门槛，当然也要远远高于我们北京市参与排放交易企业的门槛，所以在涉及到门槛的问题上，我们也遇到一个很大问题，将来这个门槛，也就是我们现在的碳排放权交易管理办法，主要是由省级应对气候变化主管部门，根据国家应对气候变化主管部门确定的配额分配方案，以及相关的参与报告和核算的门槛要求来确定参与企业的门槛要求，所以这也是一个需要我们关注的问题。

　　第三个，也是最为核心的问题，是配额分配如何考虑地区性差异。这个是我们遇到的一个最大问题，目前根据目前的情况来看，十二五碳排放强度指标，国务院、中央人民政府给各省区市确定的目标是不一样的。那么到具体省级人民政府而言，河北省对于承德市和石家庄市所确定的目标和要求也不一样。那么，在未来的配额分配过程中，如何考虑地区性差异，这就是一个很重要的问题。我们在统一地区，我们在配额确定工作中，也要考虑不同行业之间的差异，不同企业之间的差异，以便更好的反应它的控排要求，减排成本。那么，对于跨区交易来说，同样的面临行业企业之间差异之外，还面临一个地区差异，也就是说我们控排系数，大家都比较清楚北京市控排系数，如何更好的反应地区差异、行业差异和企业差异。

　　第三、第四、第五这个也是大家已经提到了，比如说现有的MRV制度如何衔接与全国的统一的问题。还有交易产品如何取保同质性的问题，这个也是一个很棘手的问题。还有一个，最难的就是履约方式，以及可比的处罚标准，这些都是我们在研究提出跨区域的排放交易、政策导向、制度设计里面，遇到的都是我们急需回答的一些重大问题。我们刚才王毅所长提到了，这个我是说的跨区层面，那么在全国层面，借着全国统一碳市场，还需要更多方面制度的设计和考量。

　　也正是基于我们对于跨区域交易，目前的一些初步认识，我们认为要建立全国统一的碳市场，还要很好的梳理一下。我们现有的无论是国家层面，还是其它相关层面，对于我们建立碳排放权交易市场的一些基本要求，我给大家一起来理一下，这里面涉及到几个关键词，一个就是逐步建立碳排放权交易市场，第二个就是开展碳排放权交易试点，第一个是规划里面，第二个是为了要落实十二五国民经济社会发展规划，提出的逐步建立碳排放权市场，提出要开展碳排放权交易试点，要逐步形成区域的碳排放权交易体系。十八大报告，进一步强调要开展碳排放权交易试点工作。十八届三中全会也明确提出，要建立碳排放权交易制度。今年的政府工作报告，也进一步明确提出了要扩大碳排放权交易试点。所以这里面有几个关键词，一个是制度，一个是体系，一个是市场，还有通过试点逐步建立区域性的碳排放权交易市场，再逐步建立全国的碳排放权交易市场，这也是我们最近发布的，中共中央国务院敢于推进生态文明建设的意见里面，明确提出的要建立碳排放权交易制度，制度为先，推动深化交易试点，来推动建立全国的碳排放权交易市场。所以，这也就看出来我们试点工作，在整个十二五，乃至今后一段时间里面的作用和地位。通过试点来逐步形成我们交易制度，来逐步规范我们交易体系，来逐步形成我们交易市场，从试点到区域到全国。

　　那么，关于这个试点工作的重要性，我还想进一步给大家解读一下我个人的观点。因为这也是习总书记在组织召开，中央全面深化改革领导小组第十三次会议上强调的，对于试点工作的重要性，我们一起来解读一下。习主席提到，对于一些矛盾问题多，攻坚难度大的改革试点，要科学组织。在总结经验的基础上，全面推广，根据改革需求和试点条件，灵活设置试点范围和试点成绩，那么我想这个应对气候变化，低碳发展，碳排放交易市场，那么是一项新生事物，对于我们来说，那么应该说是一项攻坚难度很大的一项试点工作，尤其是在当下，我们应对气候变化，还没有完全纳入法制化，我们的行政许可放权，在逐步深化的这样大背景底下，那么我们需要通过试点工作来先行先试，来探索积累经验，然后突破。那么这里面要处理好试点示范与顶层设计的关系，那么首先这个认识，试点是改革的重点任务，更是改革的重点方法，那么大家也注意到了，无论是我们生态文明建设，我们有试点，无论是我们其他的一些相关的重大制度，重大规划，比如我们城镇化规划有试点等等，作为这里面对试点的重要性，我觉得还是要进一步加强，试点不能试了一下就算了，而是要在试点基础上，要迈出步子，趟开路子，试点好坏直接关系到我们改革的成效，也可以说，我们北京市等7个碳排放权交易试点工作，是否有效成功，直接影响到我们全国的统一碳市场的建设和运行。

　　那么第二个对试点也提出了具体要求，试点工作要牢固树立改革的全球观，顶层设计要立足全局，基层探索要关照全局，要大胆探索，这为发挥试点对于全球性改革的示范突破，和带动作用。所以我想北京市的跨区交易，在某种意义上也就是我们对构建全国的统一碳市场，在某些方面的示范突破和带动。

　　那么最后就全国的统一的碳市场建设，我有这么几点建议，因为要建立一个统一的碳市场，我们要发挥市场资源配额的作用，很重要的，我们需要一个良好的外部环境和内部条件，外部环境主要的有两个方面。

　　第一个就是有强有力的法律法规支撑保障，这已经提到的，很重要的对我们来说，就是应对气候变化立法要加快推进，重大制度设计，尤其是涉及到碳排放总量控制，排放交易的这样一些制度，应该在应对气候变化法里面，有很好的体现，当然了应对气候变化法这项工作，具有艰巨性、挑战性，那么我们能不能在碳排放交易管理条例这方面，基于已有的试点中的遇到的问题，围绕着问题导向，我们研究提出全国的碳排放权交易的这样的条例，这是一个很重要的。

　　那么对于碳排放交易，很重要的另外一个外部环境，就是我们要尽快探索建立全国的碳排放总量控制制度，以及分解落实机制，没有总量控制目标，那么我们的碳市场，我们的配额分配，那么就差的比较远了，所以很重要的我们要求全国碳排放权交易的地区，我们东部沿海发达地区，在十三五必须尽快探索建立碳排放总量控制制度，以及明确的碳排放总量的分解落实机制，那么这个是为我们碳排放配额分配，奠定一个很好的外部环境。

　　那么就碳排放交易，我们的配额分配就差得比较远了。所以，很重要的，我们要求全国碳排放权交易的试点地区，我们东部也在沿海发达地区，在十三五必须尽快快速建立碳排放总量控制制度，以及明确碳排放总量的分结落实机制。那么，这个是为我们碳排放配额分配，奠定一个很好的外部环境。碳排放交易市场自身的两个要素来看，我个人觉得这两个方面很重要，第一个就是配额分配，配额分配必须得建立科学、公平、合理的基础上，使我们配额类似一个排放权，是一个产权。通过某种认证，登记制度进行确权，使配额转化为排放权，这个很重要。当然这个前提是配额的分配，要结合国家的总量控制目标，要用比较科学、公平、合理的分配方法，来给它固化下来。那么，第二个很重要，就是建立全国统一的MRV这样一个制度。这个MRV制度三个层面，国家、地方和企业层面，当下最为紧迫的，是企业层面，是我们国家发改委已经发布的，将近24个全国重点行业企业温室气体核算和报告指南尽快使用。在实际使用过程中，进一步完善，强化企业的能力建设，尽快完成全国纳入排放核算与报告主体这些企业的排放核算的报告工作，把所有的数据先收集上来，在这个基础上，我才能树立我们的排放标准，树立我们排放的先进值，在这样的基础上，确定我们可能的配额分配方法等等。我想只有把企业的数据、信息收集分析到位，我们这个配额的分配，我们第三方核查工作，才有坚实的基础，所以这想这也是一个很重要的内部工作，当然支撑我们企业核算报告的，一个很重要的信息化平台，也是我们十二五国务院印发的控制温室气体排放行动方案的明确要求，要实施重点企事业的温室气体和能源消费数据的质保系统，这个质保系统也是在国家发改委的支持下，由我们中心具体来承担。另外也是利用这个时间，跟各位也简要通报一下，我们目前会同中国(政法)大学，支持我们国家应对气候变化，国家发改委应对气候变化司，在气候变化立法方面，做了一些工作，那么其实这项工作，刚才也提到了，我们中国科学院、社科院也开展了类似的大量的研究工作，那么我们目前气候变化立法的初稿，去年年底已经在立法领导小组成员单位征求了意见，这个意见征求完了以后，我们修改完善，目前正在征求地方发展改革系统的意见，那么我们希望这个应对气候变化法初稿能在今年年底上报我们国家发改委的主任办公会议，通过到国务院法制办跟其他相关机构，好，我的介绍到这，谢谢大家。

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