“2015中国智库论坛暨综合开发研究院北京年会”于2015年5月8日在北京举行。上图为清华大学公共管理学院助理教授鄢一龙。(图片来源：新浪财经 梁斌 摄)

　　新浪财经讯 “2015中国智库论坛暨综合开发研究院北京年会”于2015年5月8日在北京举行。清华大学公共管理学院助理教授鄢一龙出席并演讲。

　　以下为演讲实录：

　　鄢一龙：各位领导、各位专家、各位来宾，下午好。非常高兴有这么一个机会把我过去十年一直从事的规划研究体会给大家作一个汇报。

　　我的题目主要是想谈历史经验来看“十三五”规划的新定位。我们看“十三五”规划，现在是处在一个转折点上，特别提出了四个全面的总体战略布局，经济新常态，包括中国与全球战略的重大转折的背景下，我们在这个时刻需要重新去思考，就是你从哪里来，你是谁，你到哪里去。只有当我们能够回答五年规划从哪里来的时候，我们也许能够在一定程度上知道五年规划是谁、五年规划到哪里去，提供一定的启示。

　　我第一个观点，因为规划是面向未来的东西，一直存在着矛盾，你是要激进还是保守，你的预期和你可能的关系该怎么处理。从国家五年规划的历史来看，五年规划总体上是留有余地的，大体上计算平均下来打了半年的余地。但是每个时期是不一样的，我们做了评估，大体可以看到，九五之后五年规划的指标完成数九五是75%，十五是64.9%，“十一五”是90.9%，22个指标完成了20个。“十二五”我们是根据2014年的数据评估发现，现在只有两个指标滞后，一个是研发投入占GDP的比重，另外一个是社会保障房的开工数和竣工数，这两个指标也有可能会完成，因为规划没有明确规定是开工数还是算竣工数，如果算开工数，保障房指标可以完成。研发投入，因为今年的GDP增速不会太高，所以也很有可能完成。所以说，有可能“十二五”规划从主要指标来看会成为规划历史上首个全面指标完成的规划。

　　从历史上来看，我们发现有的规划确实是过于保守，(图)用红色表示的是“六五”规划和“八五”规划，平均指标数大体完成了2—3倍之间。我们分析，背后一个很重要的原因是因为在制定规划时，对规划的经济增长率指标的制定是给整个指标体系定个基调。我们可以看到，制定六五计划时，当时制定的社会总产值指标只有4%，后面实际增长值达到11%，所以就造成指标大幅度的超额完成。八五计划的时候也是这种情况，当时制定是6%，但实际增长率达到11.6%，所以也是超额完成。

　　从周期性来看，“六五”计划和“八五”计划恰恰都处于经济周期的下行低谷时期，这个时候大家对经济增长的预期都倾向于保守。而且从方针来看，制定“六五”计划和“八五”计划时基本是调整、充实、提高，是一个调整的状况。从经济增长率的波动图来看(图)，也许中国的经济增长一定程度上确实符合邓小平同志当年说的，它是波浪型的，压几年，后面几年又快。

　　从这个角度来看，我们建议“十三五”的经济增长率制定要适度从紧，就是说要不必太保守，这样避免了过分保守之后你的指标制定太低，实际上是像六五和八五，最后是把原来的计划抛开了，因为你的偏离度太大了，我们也做了一个计算，大体预计经济增长率是6.7到7%，潜在增长率是7%，假如在这个区间的话，假如是从紧指标可以定到7%。我们也可以看到历史上的经验，当经济增长率很高时，基本上也是在7—8%左右。就是说它起的功能是为平经济波动。

　　在这个时期我们需要重新考虑规划与市场的关系。三中全会提出了市场对资源起决定性作用，政府起更好的作用。其中规划怎么处理和市场的关系就需要我们重新考虑。如果从历史经验来看，我们可以看到六五到“十二五”期间，关于经济类的指标是不断趋于下降，经济增长和经济结构在六五时还在60%，“十二五”时实际只占12.5%，大部分的指标是教育、科技、资源环境、人民生活，现在的五年规划基本是公共事务治理的五年规划，不是传统的经济计划。

　　在处理政府与市场的关系规划时，我们在历史上也有一定的经验教训，有一个比较重大的转折是发生在九五之后，确定了社会主义市场经济，它也是改革决定之后制定的计划。在九五、十五提出我们的五年计划只能是预测性、指导性、方向性的东西，但这是符合市场经济的基本改革方向，但是也带来一个问题，如果规划不能一定程度上配置资源，实际上规划是墙上挂挂、规划失控。所以我们可以看到在“十五”计划表现得比较明显，大量的几个指标都没有完成，包括污染物减排、经济结构调整，包括能源的指标，都没有完成。“十一五”实际是比较好的处理了政府与市场在规划中的作用，制定了关于预期性的指标，完成情况明显比“十五”要好得多。

　　“十三五”时期如何处理这个关系，我们认为政府发挥更好的作用要表现为政府参与资源配置中更加积极全面，其中发展规划就是在宏观调控体系中第一次定义为导向的功能。怎么理解导向的功能，我们认为它可以有三个导向：对公共资源配置的要有一个刚性约束；对于涉及公共利益的社会资源配置要有效引导；对社会资源纯粹是私人产品的资源，要有一个信号引导作用。

　　假如这个分类成立，我们可以把规划的相关内容分为三个部分：一个是预测性的、导向性的、约束性的，从指标分类上看，所谓“十一五”的方案之上可以加一类，把原先的预期性指标取消，变成预测性指标和导向性指标，然后再来个约束性指标，当然相关的内容也可以做调整。

　　再一个建议，关于怎么更好处理中央与地方的关系。因为这一轮政府职能的转型，中央与地方的关系关于规划也是一个很突出的挑战。我们做的研究发现，过去几年中央和地方的目标逐步趋于相容，但也存在大量不相容的地方。一个是层层加码的机制，像中央在“十一五”规划的时候，国家制定的指标是7.5，省级制定的指标是10.1，地市级就变成13.1，到县级它的指标数就变成14.2。省级的这个地方当然是地市级，县的情况也差不多，还有一个最大化支撑投资和财政收入的强烈动机。国家的规划很早就没有投入跟财政收入的指标，但是我们可以看，有大量的省有财政收入的指标，15个省有投资的指标。

　　如何更好的处理政府和市场的关系。首先我们建议在地市级及县一级以下的政府要侧重于执行上位规划的方案，这样也强化地市级政府规划的约束功能，这是一个上级规划的落地，也便于省级的规划逐步去落地。我们建议把主体功能区好的做法，分类考核机制引入到“十三五”规划，因为我们也去重庆做过调研，有的地方取消了GDP考核，只考核生态考核，实际上把他解放出来了，而且能把地方竞争机制引向一个更好的方向，引向公共服务提供的竞争。我们的规划还很像九五时期的规划。

　　谢谢。

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