大部门制：改革跃上新高度

　　噪对话背景：近年来，随着经济体制改革的不断深入，行政管理体制改革滞后的问题日益凸显，深化行政管理体制改革已经成为发展社会主义市场经济和社会主义民主政治的必然要求。为此，党的十七大提出了“探索实行职能有机统一的大部门体制”的要求；十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》。按照这样的精神，十一届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案，标志着以大部门制为核心内容的新一轮行政管理体制改革拉开了帷幕。那么，什么是大部门制？这次改革将对经济社会产生什么样的影响？如何才能推动这项改革健康深入发展……就这些问题，本报邀请三位专家进行了分析和探讨。

　　噪主持人：安人和、吴宏爱(本报记者)

　　噪对话嘉宾：

　　孙增武 河北行政学院副院长 教授

　　庞立平 省委党校管理学部主任 教授

　　贾志刚 省委党校管理学部教授

　　从根本上改变“万马奔腾，一马挡道”的局面

　　记者：以国务院机构改革为标志，我国新一轮行政管理体制改革——— 大部门制改革正式进入实施阶段。那么，什么是大部门制？为什么要实行大部门制？

　　孙增武：所谓大部门制，就是在政府的部门设置中，把那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，形成“宽职能，大部门”的政府组织结构和体制机制。

　　实行大部门制是建设服务型政府的迫切需要。公共精神、责任意识、节俭廉洁、高效便民是服务型政府的内在要求。过去实行的相近行政职能割裂的“小部门制”容易造成政出多门、多头管理、职责不清、权责脱节，进而导致职责疏漏和职责重叠的机会增加，部门之间协调的难度增加，相近部门利益博弈并发与民争利的情况增加；政策衔接性下降，决策科学性下降，行政执行力下降。这显然与服务型政府的要求背道而驰。

　　实行大部门制改革是社会主义市场经济的内在要求。政府部门的设置与市场化程度有关，而大部门制正是市场化程度较高的国家普遍实行的一种模式。前些年，随着我国市场化的加深，政府机构适时进行了多次改革，但部门职责不清等问题依然存在。这次机构改革前，国务院各部门间有80多项职责交叉，多头管理问题突出。这种状况不利于大系统、大市场的统一政策、规划与管理，必须加以改变。

　　压缩政府规模进而降低行政成本也是大部门制改革的重要原因。我国行政成本高居世界第一，行政管理费用占财政总支出的比重2005年达到24%，比1978年增长了5倍多，是国外23个被测国家平均水平的3.6倍。

　　记者：实行大部门制将产生什么样的影响？

　　庞立平：大部门制标志着我国的改革由此跃上一个新的高度，其影响无疑是非常巨大和全面的。

　　目前，我国已经进入全面改革的新阶段。政府已经被推到了改革大潮的风口浪尖。温家宝总理多次强调“关键在政府职能转变，成败与否在此一举”，专家学者以“万马奔腾，一马挡道”来形容当前的改革形势，实质都是在说政府改革的滞后。所以，只有抓住大部门制这一核心内容，并以此为突破口，推进政府改革，才能为全面改革注入新的动力。

　　从大的方面来讲，我认为其作用主要体现在两个方面：第一，大部门制改革是完善政府有效治理的必由途径。大部门制通过规范政府的职能与机构设置，可以实现“三个回归”，即让本该由市场调节的经济事项回归市场，本该由中介组织管理的社会事项回归社会，自己能管好的事务回归个人。这是现代型政府的一种重要体现，可以从根本上推进现代治理模式的形成。其二，大部门制改革必将通过转变政府职能推动经济发展方式的进一步转变。市场经济体制在我国已经初步确立起来，但政府机构的设置仍然呈现“二元”特征，计划经济条件下对口设置、管理很细的痕迹明显，政府部门仍然把握着要素资源配置大权，影响着市场基础配置作用的发挥。推行大部门制改革，将从根本上解决实现经济发展方式由政府主导向市场主导转变的问题。

　　记者：改革开放以来，我国已经先后进行了五次机构改革，虽然取得了相当的成效，但却始终没能走出“先缩后胀”的怪圈，新一轮改革会不会重蹈覆辙？

　　贾志刚：我认为这种担心没有必要。因为与前几次改革相比，大部门制无论在指导理念、目的、方式路径等方面都有了明显的不同。

　　前几次改革，1982年主要是精简机构，1988年提出职能转变的任务，1993年推行“政企分开”，1998年按照市场经济的要求，进一步转变政府职能，实现政府“缩身”，2003年明确了政府职能转变的取向是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。从总体来看，前五次机构改革都取得了一定的成绩，但由于都是单枪匹马，配套措施不到位，终难逃脱“先缩后胀”的怪圈。

　　与前五次有所不同的是，此次大部门制改革，在秉承以往改革精简、统一、效能原则的基础上，更多地强调通过职能整合和部门整合的有机统一，实现政府模式的全面转型。目的是构建“公共服务型政府”，改革的依据是公平与效率的统一原则，改革的路径是通过决策、执行、监督的“三权分设”，实现权力的相互制约和有效协调。理念、目标和途径决定效果。所以，我们应该相信，有了这样全新的理念、目标和途径，大部门制改革一定会从根本上解决过去没有解决的一系列问题。