三峡地质求治(4)

　　目前，工程治理仍是应对库区重大地质灾害的主要手段。以“二期地质灾害防治”为例，估算为39.08亿元的总经费中，崩滑工程治理投入为19亿元，库岸防护为8亿元，高切坡和深基础处理为7亿元，搬迁避让仅为2.16亿元。此外，调查评估投入约为2.05亿元，而监测预警、规划和科研经费等，更是只有5100万元和3600万元。

　　治理需要经费，没有钱，滑坡治理寸步难行。但是，到底应该投入多少钱，才能确保制止滑坡灾难的发生，同时最大限度地节约宝贵的财政资金？在这个问题上，三峡库区固有的地质复杂性，给现行投资机制出了难题，进而给三峡地质灾害治理造成了障碍。

　　三峡地质灾害防治的治理投资机制，经历了漫长的演变过程。

　　以最早的链子崖和黄腊石滑坡治理为例。这两个工程启动于三峡工程开始之前，由当时的地质矿产部负责实施，所需资金来源主要分为两块：一块由财政部拨付，共计6000万元；另外一块由当时的国家计委拨付，共计3000万元。资金来源是具体和明确的。

　　1992年三峡工程上马后，地质灾害治理投入并没有列为单项投资，而是被纳入三峡移民资金的“大盘子”，即从400亿移民开发资金中拿出6亿元，作为专项防治经费。该资金的使用，由国务院三峡建委办公室移民开发局主管；执行库区地质灾害勘察、设计的，则是长江水利委员会所属勘测规划机构。整个三峡地质灾害防治工作，与当时的地质行政管理部门基本处于体制上“脱钩”状态。

　　2001年7月后，随着三峡地质灾害防治形势日益严峻，时任国务院总理的朱镕基，决定将三峡地质灾害防治转由国土资源部主管；其具体管理体制，也转变为“国土资源部制定规划，计委立项，重庆市和湖北省组织实施”。

　　此后，国务院三峡地质灾害防治工作领导小组正式成立，办公室设在国土资源部地质环境司。为了实现对地质灾害防治的统一领导，湖北省和重庆市还分别设立了“三峡地质灾害防治办公室”；三峡库区20个县(市、区)，也都按照要求成立了地质灾害防治中心和监测站。

　　第一批40亿元投资从三峡建设基金中支出，防治工程项目的审批者则为发改委。此后的二期、三期地质灾害治理，具体流程是由沿江各县市上报防治工程项目，然后由各省汇总后上报三峡地质灾害防治指挥部；指挥部拟定最初的防治规划后，再上报国土资源部地质灾害防治领导小组办公室。在国土资源部和发改委等部门协商之后，将确定库区20个区县的治理项目和投资规模，把整个资金切块分到两地财政部门。

　　以湖北省为例，二期防治项目中，崩滑体项目56个，塌岸防护22段；仅巴东新县城，就要建深基础和34处高切坡，居民搬迁避让点55处。中央财政把11亿元投资切块拨给湖北省政府，具体由湖北省地质灾害防治办公室组织工程实施。

　　这套管理和投资机制，在实际执行中，仍难以应对多变和复杂的现实。

　　整个三峡库区的治理，由国土资源部统筹负责，但实际上，部门分割的问题并未得到彻底解决。以二期地质灾害防治为例，在40亿元的防治总投资中，有7亿元由三峡建委移民规划司掌握；这些资金，主要通过各地移民局下拨到各县市移民局，专项用于高切坡和深基础的防治。而在三期地质灾害防治中，在73亿元的总投资中，有23亿元由该部门掌握，专项用于治理高切坡。

　　在接受《财经》记者采访时，专家们普遍表示，由于地质灾害本身往往处于发展变化之中，目前仍很难准确估计整个三峡库区所需的总防治投资规模。

　　与一般性工程相比，地质灾害防治工程的不可预见性要大得多。工程开挖后，往往发现很多滑坡体比之前预期得更深、体量更大，因此必须变更工程设计。但往往因为中央投资规划已定，很难灵活加以修改，这就使得治理项目经常陷入捉襟见肘的境地。

　　复杂的博弈

　　一些县市与中央在项目资金上的“拉锯战”背后，潜在的风险和成本也是巨大的

　　让情况更加复杂化的是，由于三峡库区诸多县市均为贫穷、落后的农业县、山区县，交通不便且财力拮据，因此，在申报工程治理项目中，的确有一些县市多报地质灾害防治项目、夸大灾害严重性，以套取中央项目资金。

　　据接近决策层的一位地质专家透露，在编制三期防治规划时，库区各县市上报的1252个防治项目，申请的投资总金额累计高达156.66亿元。

　　上述数字远远超出中央有关部门和指挥部的估计。为了解实际情况并确保财政投资效率，三峡地质灾害防治办随即派出17个专家组，奔赴库区对所有地方上报项目进行了现场查看和筛选。在统一进行地质勘查后，最终的三期防治规划投资被压缩为75.52亿元，砍掉了一半以上。

　　也许是由于上述问题，在三期治理中，中央不再把整体治理资金切块下放到库区各县(市)，而是采取各地上报，由发改委采取逐个审批的办法来核准治理项目。这就意味着，一个治理项目要批准，必须有可行性论证报告，并接受中国国际工程咨询公司的评审，然后才能上报。无疑，对于三峡库区各县市而言，这一举措使得工程立项门槛大为提高，获取资金的难度也剧增。

　　但这种博弈带来的成本或许也是巨大的，因为在层层报批中，难免出现效率损失甚至决策失误。据《财经》记者了解，三峡库区各县市反映最普遍的，就是中央治理项目投资批复太慢，审批时间过长，可能贻误最佳时机。

　　巴东县国土资源局纪检组长向仕伟就对《财经》记者表示，该县的三期地质灾害防治项目，早在数年前就启动了地质勘察和规划工作；但等待上级的项目评审，花了整整一年多的时间，直到2006年5月才得以正式开工。此时距离156米蓄水，只有四个月的时间。

　　同时，层层审批固然可以打压地方政府的虚报行为，但其带来的投资金额缩水，也很可能伤害真正需要巨额资金的治理项目。这就使得一些地质灾害防治工程有成为“半拉子工程”的危险，甚至会埋下严重的地质灾害隐患。位于重庆市云阳县的张飞庙滑坡治理，就是一个典型例证。

　　现在的新张飞庙位于长江南岸盘石镇西部山坡，与云阳新县城隔江相望。为给三峡蓄水让路，作为国家级重点文物保护单位的张飞庙，于2002年10月8日搬迁至此。不幸的是，作为三峡库区最大的地面文物搬迁项目，新张飞庙正好建在滑坡体上。三峡水库蓄水后，新庙址的东侧园区地面已发生多次变形。

　　之所以如此之快就出现地面变形，据知情人士告诉《财经》记者，很大程度上也是因为投资评估问题。张飞庙地质灾害治理工程的最初预算费用为5000多万元，但中咨公司聘请的专家经过考察后，认为该滑坡不会滑移，遂把投资压到1000多万元。