国资监管机构之惑

　　国资监管机构之惑

　　《上海国资》记者 刘虹

　　国有资产法出台后，国资委的职能将面临调整，国资委可能将只对由国资委出资的企业行使出资人监管职能

　　国有资产法起草最主要的难点是什么？起草专家组成员之一、中国政法大学经济与法研究中心主任刘纪鹏认为，国有资产法当前的关键，在某种意义上来说，还是取决于国资委的定位。

　　国有资产法的难点

　　专家指出，国有资产管理体制和机构设置，是国有资产立法中的一个重要问题。由于国务院和地方政府分别代表国家对出资企业履行出资人职责，为落实这种职责，必须授权相应的机构代表政府具体承担出资人职责。自国资委成立以来，在维护出资人权益、保障国有资产安全、防止流失、推动企业改革发展方面做了大量工作，取得了很好的效果。国资立法中，对国资委作为特设机构的情况进行总结，对其职能加以定位，是十分必要的。

　　当前国资管理体制的实际情况是，从中央层面看，目前国资委履行出资人职责的企业有152家，除此之外，还有涉及铁路、烟草、邮政、文化、广电及教育、卫生等80多个部门所管理的3000多家企业(含企业化管理的事业单位)也在从事国有资产经营。

　　国有资产法的调整范围已经明确为经营性资产，凡是国家出资的企业，都应由政府代表国家履行出资人职责，因而该法的适用范围涵盖了国资委和其他部门管理的所有经营性国有资产，而不仅仅是国资委管理的资产。

　　上海市国资委法规处处长王杰告诉《上海国资》，国资委的定位是国有资产法的一个关键而敏感的问题。根据物权法规定，国有资产的出资人是中央人民政府和地方人民政府，草案透露出的信息是，国有资产出资人代表应由政府授权；出资人代表不止一个，而可能是多个；国资委不再是唯一的出资人代表，除国资委外，政府还可以授权其他部门或机构，分别代表政府履行出资人职责。

　　王杰指出，国家一级的监督管理委员会目前有4个，即银监会、证监会、保监会和国有资产监督管理委员会，但国资委与其他3个委员会是不同的，是一个“特设机构”。国有资产法出台后，国资委的职能将面临调整，国资委可能将只对由国资委出资的企业行使出资人监管职能。

　　华东政法大学副校长顾功耘则指出，十六大报告明确国资委的定位是履行出资人职责，拥有管人、管事、管资产三结合的权力，对国有资产经营与管理进行全面监管，因而现在的国资委是出资人与监管者合于一体。出资人就是股东，应当行使股东权利。国资委下属有150多家央企，投资范围广、涉及行业多，这对一个股东来说是难以把握的。“国资委虽然叫‘委’，但实际上却是一个大型的投资公司，在国家层面，集中在一个公司管理如此大量的资产，实际上是力所不能及，这对国资保护不利。”

　　同时，顾功耘提出了另一个层面的问题,即国资委作为股东来监管出资企业，那么在政府层面,谁来代表国家监管股东呢？

　　实际上，国资委行使国有资产的监督管理权应当包括对国有企业出资人——股东的监管，甚至主要是对出资人的监管。而现有的国资委定位兼具出资人和监管出资人两种功能，这就存在监管者监管自身的重大矛盾。

　　刘纪鹏认为，国资委还是希望能够既当监管者，又履行出资人义务，是不现实的。现实的选择是在统一国务院只能有一个国资委的认识基础上，把国资委的定位从履行出资人职能转变到履行管理出资人的职能上，即跳出150多家企业的局限，对界定为中央拥有的全部国有资本发挥监督管理的作用。

　　为了使国资委成为出资人的管理人，刘纪鹏指出,这需要在国资委和大型国有企业之间构造一个履行出资人职责的、专门从事国有资产经营和管理的中间层次——控股公司，可以由大型企业集团的集团公司担任，也可以由行业性的国有资产经营公司承担。这类公司原则上保持国有独资形态，专门以股东身份从事国有资本的经营管理和运作，不从事具体的产品经营。发挥承上启下的作用，既接受国资委的监督和管理，又发挥国有资产出资人的作用；既可以成为国有资本经营收益的“蓄水池”，又能替国有企业“遮风挡雨”。

　　顾功耘也表达了相似的观点，认为国家应专设一些投资公司或资产经营公司，可以是多个，如10-20个。而国资委代表政府来监管这些投资公司，它应该具有两项职能，一是制定制度、规则，二是检查监督，成为一个专业的监管者。

　　王杰认为，像不久前成立的中投公司，作为金融国资的一级运营公司，由政府公共层面如银监会等监管，这种运作和管理模式，今后随着国有资产法的颁布将会放大。类似中投公司那样的，未来还可能有3-5个，由重要行业的企业担当。在地方上，可能将大型控股公司塑造为出资人，如上海的新国际集团作为金融资产的出资人也是未来一个探索的方向。

　　王杰同时指出，国有资产法草案将国家出资企业作为第三章单独阐述，这意味着国家出资企业今后将是重要的主体，是国资国企改革的重点，将大型控股公司塑造为政府授权的出资人，将是未来的一个发展趋势。

　　难点背后的悬念

　　草案对国资管理体制改革并未作具体规定，指出可由国务院根据改革进程和实际需要依职权确定。

　　十七大报告明确指出要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制。在国务院新闻办于去年12月26日举行的一场小型吹风会上，中央政策研究室副主任郑新立表示，改革行政管理部门、实行大部门制，已成为中国政治体制改革的重要内容，也将成为2008年中国改革的重点工作，目前正在抓紧研究具体方案。知情人士透露，定于3月5日召开的两会将讨论国务院改革方案，中央部委职能将面临调整。

　　国资委之后，谁来监管国有资产？有专家提出，由最高权力机构作为全民的代表充当国资管理的委托人，在全国人大设立国有资产委员会负责国资的占有、使用、分配、处分、转换等重大决策。对此王杰认为，国有资产委员会不可能设在人大，因为宪法明确规定全国人大是国家最高权利机关、国务院是国家最高行政机关，人大对国务院行使监督权，根据国务院组织法，应在国务院层面设立国有资产监督管理机构，另外设立由政府授权的出资机构。这也是现在物权法已经明确规定的原则。

　　专家表示，国资委的职能定位究竟如何，与此相关的国资管理体制究竟如何变迁，在两个月之后将会明朗。或许，这正是影响国有资产法能否顺利通过二审的关键因素之一。