国资法初审

　　记者 刘虹

　　国资立法面临“两面夹击”，上有物权法，下有公司法，国有资产法夹在当中，处于缺位状态，因此急切需要出台

　　2007年12月23日-29日，十届全国人大常委会第31次会议召开，一系列法律草案首次提交审议，其中包括国有资产法(草案)。

　　设立一部专门的国有资产法的呼声已久，然而历经几许波折、几度沉浮，在多年酝酿后，国有资产法终于进入了正式立法程序，首次上会审议使该法一时间成为各界瞩目的焦点。

　　如今国有资产法草案已在人大常委会第31次会议上经过一审，据知情人士透露，一审稿将很快下发至各省、市、自治区，并要求相关人员在1个月之内提出相关意见。人大财经委将组织部分省市国资法律方面的相关人员进行专项调研。此外，人大法工委与国务院国资委高层领导也已交换了意见，将分别挑选一些单位进行专项调研，为3月份的二审做准备。该知情人士预计，国有资产法将于2008年6月出台。

　　立法众望所归

　　国有经济具有举足轻重的地位，国有资产管理一直处在不断摸索和完善之中。自1988年成立国资局，到2003年国务院国资委诞生，以及《企业国有资产监督管理暂行条例》的出台，无疑都是国资管理方面的重大进步，但是，如何从立法的高度完善国有资产管理体制，使国资的监管运营有法可依，却一直是一个悬而未决的难题。

　　全国人大财经委副主任、国有资产法起草领导小组组长石广生就国有资产法草案作说明时表示，我国目前已积累起数量巨大的国有资产，至2006年末，全国仅国有及国有控股的非金融类企业的总资产和净资产就分别达29万亿元和12.2万亿元。“把国有资产权益实现好、维护好，巩固和发展国有经济，增强国有经济的活力、控制力、影响力，对于增强国力具有十分重要的作用。”石广生指出。

　　我国国有资产的特点就是量大面广，既包括由国家所有的土地、矿产、森林、水流等资源性国有资产，也包括由国家机关、国有事业单位等组织使用管理的行政事业性国有资产，以及占有比重最大的部分——由国家对企业的出资形成的经营性国有资产，其中又可分为金融类与非金融类资产。

　　这部国有资产法的意义所在，正如石广生在人大常委会上所指出的，国有资产“需要专门立法加以规范的突出问题，主要是如何维护好国有资产权益，保障国有资产安全，防止国有资产流失，促进国有经济的巩固和发展。针对这方面的问题建立起比较完善、有效的法律制度，是迫切需要的。”

　　专家表示，制定国有资产法的迫切性首先表现在，数额巨大的国有资产是全国人民的共同财富，随着我国国民经济的快速发展和国有企业改革的深化，国有企业的效益大幅提高，利润有较大增长，为了确保国家出资权益，促进国有资产的保值增值，使国有企业的效益造福于民、造福全社会，有必要尽快制定国有资产法。

　　全国人大于2007年通过的物权法从物权制度上对国有资产的权益与保护作了规定，为了落实物权法，并与物权法相衔接，学术界普遍呼吁应尽快细化对国有资产保护的立法。

　　上海市国资委法规处处长王杰对《上海国资》指出,从法律体系的角度看，国资立法面临“两面夹击”,上有物权法,下有公司法,国有资产法夹在当中，处于缺位状态,因此急切需要出台。

　　党的十六大以来，国家建立了国有资产管理新体制，这对于维护出资人权益、保障国有资产安全、防止流失、推动企业的改革和发展发挥了重要作用。党的十七大报告中提出，要优化国有经济布局和结构，增强国有经济活力、控制力、影响力。要加快建设国有资本经营预算制度，完善各类国有资产管理体制和制度。

　　许多人大代表和社会各界强烈呼吁，针对国有资产管理仍存在的很多问题，迫切需要立法来加大国有资产保护力度，应尽快制定国有资产法。

　　光荣与荆棘之路

　　国有资产法自1993年起就开始了荆棘密布的立法之旅，前后历时14年多，时间跨度达三届全国人大及其常委会，其立法难度可想而知。这部旨在守护庞大国有资产的安全、捍卫公有制主体地位的根本大法，一直在坎坷中沉默地前行。

　　制定国有资产法对于我国健全国有资产管理体制和完善法律体系具有重要意义，这一点早已成为共识。全国人大常委会和国务院高度重视起草工作，近几年来，吴邦国委员长和常委会其他领导对起草工作多次做出重要指示。2007年初，国有资产法进入全国人大常委会年度立法计划。直到岁末，它终于摆上了全国人大常委会的桌面。

　　王杰对《上海国资》指出，国资立法历时漫长、争议巨大，之所以如此难产，一是因为改革本身是循序渐进的，国有资产量大面广，这是我国的国情所决定，针对国有资产的立法很难速成；二是不同利益团体的诉求上升到法律层面，造成立法过程中争议很大。

　　“公司法于1983年起草，到1993年才正式颁布；物权法也是历经10年，7次审议之后才正式出台。从立法技术层面来讲，这些法律的出台是很艰难的；但从立法本身来讲，这是一种进步，是民主的体现。”王杰表示。

　　起草专家组成员之一、中国政法大学经济与法研究中心主任刘纪鹏表示，对于这部重要的法律，我们到底是继续搁置下去，还是尽快推出？从目前看来，国有资产法必须尽快推出,时间已经非常紧迫。在当前国有资产重组和产权变革“攻坚战”之际，需要一部既符合市场经济改革方向，又符合公平正义原则的国有资产法。

　　专家指出，国有资产法草案是总结了过去5年国资国企改革的成就和经验，针对有待解决的难点和问题而制订的，这部法律的出台，必将更有利于推进国资国企改革，更有利于推动国资战略性调整、促进国有经济的长远发展。

　　这是一条布满荆棘的求索路，也注定是一个光荣的历程。

　　调整范围之争

　　华东政法大学副校长顾功耘教授在接受《上海国资》采访时表示，国资立法的难点和要突破的瓶颈之一，就是法律调整范围的问题。

　　起草专家组成员之一、中国政法大学教授李曙光表示，国有资产法的适用范围问题指的是国有资产法覆盖什么样的国有资产范围的问题，因此首先需要对何谓国有资产做一个界定。

　　“按照学术界的定义，国有资产指的是全民所有即国家所有的财产以及附着于这些财产之上的权利，它不仅包括物权方面的经营性资产、非经营性和资源性资产，也包括国家依据法律或者凭藉国家权力从这些资产上所取得的准物权以及国家享有的债权和无形产权。“

　　在国有资产法起草过程中，曾经就国有资产法立法的适用范围进行过激烈的争论。学界此前一直有“大小国资法”之争，是制定一部“大而全”的法律，也就是业内俗称的“大国资法”来全面调整国有资产的管理，还是专门突出一方面国有资产的管理，即偏向“小国资法”，各方面认识不一。

　　“大国资法”提倡者认为，应该将经营性国有资产、行政事业性国有资产与资源性国有资产都包括在内。财政部财研所国有经济研究室主任文宗瑜曾表示，不能把国有资产法的界定对象狭隘化，国有资产法应包括3大块，如果单纯针对经营性国有资产，现有的条例已经很完善了，没有必要单独出台一部法律来规定。

　　与此相对，有不少专家倾向于从“小国资法”做起，一步步来，在实践中逐渐完善。顾功耘明确表示不赞成“大国资法”，他认为国有资产法的调整范围应该就是经营性国有资产。由于不同性质的国有资产其用途、使用方式和方法都完全不一样，从立法角度看，行政事业性国有资产与企业在市场中运营的国有资产应该有不同的管理方式，不可能在一个法中解决。

　　据专家介绍，我国是国有资产比重最大的国家，在国外来看，国资比重较大的是德国和法国，一般比重是10%。有的国家有一个总的国有资本法，如德国，但是更多的是针对某类国有资产，如铁路、邮政等制定单独的法律。

　　石广生在会议上指出，经过反复研究，认为经营性、行政事业性与资源性3类国有资产在功能、监管方式等方面有很大不同，难以用一部“大而全”的法律全面调整。

　　“考虑到有关资源类资产已有相关的专门法律调整，行政事业类资产的管理目前也有相应的行政法规定，而经营性国有资产在国有资产中占比很大，具有特殊地位和作用。”他表示，“所以本法仅适用于经营性国有资产，即国家对企业的出资和由此形成的权益。”

　　知情人士透露，这样确定范围的主要考虑，一是制定一部法律对3类资产予以全面调整，难度很大；二是法律难以出台，会影响经营性资产急需规范管理的问题，目前流失等问题较为严重的主要是经营性资产。最后考虑到制定一部涵盖所有国家财产及其权利的法律的条件目前尚未成熟，从操作角度讲最好是狭义立法，根据国有资产管理的当务之急和现实状况，草案将使用范围界定为经营性国有资产。

　　这种结果，无疑是“面对现实、着眼当前、照顾长远”的立法基本原则的体现。

　　此外，由于经营性国有资产中的金融类资产具有特殊性，且管理体制改革仍在探索中，为此草案规定，对于金融类国有资产的管理与监督，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

　　至于起草过程中争论激烈的行政事业性国有资产与资源性国有资产，是否要在草案中有所界定与规制的问题，争论的结果是，草案规定：行政事业性、资源性国有资产的监督依照有关行政法规的规定执行。

　　因此，对这部国有资产法调整范围的准确描述应为“经营性非金融类国有资产”。如此定位之后，法律名称是确定为“国有资产法”还是“经营性国有资产管理法”，在草案起草过程中也引起过争议。草案起草专家介绍，经反复比较研究后，将本法名称仍定为国有资产法，同时对本法的适用范围作出明确规定。

　　剑指国资流失

　　防止国资流失、加强对国资的保护，毫无疑问是国资立法的重要目的之一，也是国资立法的迫切性所在。

　　国有资产法草案对关系国有资产出资人权益的重大事项在第五章进行了专门规定，其中重点对国家出资企业改制、关联交易、资产评估和国有资产转让等事项分节做出规定，严格防止以“暗箱操作”等手段侵害国有资产出资人权益。

　　石广生指出，国家出资企业的合并、分立、改制、增减资本，发行债券、重大投资、为他人提供担保、国有资产转让，以及企业的资产评估、利润分配、申请破产等事项，与出资人权益关系重大，是实践中发生国有资产流失的主要环节。

　　对此作出针对性的规定是草案的重点，占到草案全部76条的1/3以上。如规定企业改制涉及以企业的非货币财产折算为国有资本出资或者股份的，应当按照规定对折价财产进行评估，以评估确认价格作为确定国有资本出资额或者股份数额的依据;国有出资企业的关联方不得利用与国家出资企业之间的交易，谋取不当利益，损害国有资产出资人权益；国有独资企业、国有独资公司、国有控股公司及其董事、监事、高级管理人员应当向资产评估机构如实提供有关情况和资料，不得隐瞒或者提供虚假情况和资料，不得与资产评估机构串通低估资产价值；国有资产向本企业的董事、监事、高级管理人员或者其近亲属转让，或者向这些人员所有或者实际控制的企业转让的，相关的董事、监事和高级管理人员不得参与转让方案的制定和组织实施的各项工作等。

　　草案对企业的重大投资、提供担保、转让财产等行为规定了防范风险的基本要求，即国家出资企业不得为不具备清偿能力的他人提供担保；转让财产应当公平、有偿，取得合理对价。

　　草案第四章涉及企业管理者的选择与考核，对于国资流失中负有责任的国企高管采取了更为严厉的措施，如规定：对国有资产损失负有责任受到撤职以上处分的国家出资企业的董事、监事、高级管理人员，5年内不得担任国有独资企业、国有独资公司、国有控股公司的董事、监事、高级管理人员；造成国有资产重大损失或者因故意犯罪被判处刑罚的，终身不得担任国有独资企业、国有独资公司、国有控股公司的董事、监事、高级管理人员。

　　草案的第七章和第八章规定了国有资产的监督与法律责任，规定了人大监督、政府对出资人的监督、审计监督和社会监督等，其中明确规定任何单位和个人有权对造成国有资产损失的行为进行检举和控告。

　　专家认为，国有资产法的这些规定，将从法律制度上构建起保障国有资产安全、防止国有资产流失的有效屏障。

　　何时破茧

　　国有资产法究竟能否尽快出台，顾功耘认为，国有资产法难产的很大原因在于利益分配问题，不同利益团体各自强调部门意志，就可能会陷入僵局。在他看来，国有资产法可能还难以很快出台，还要经过长时间的酝酿，除非强势机关主导、力推，但如果在那样的情况下推出，将来也会有问题。因此国有资产法还是不宜仓促推出，应与市场运作机制充分衔接。

　　刘纪鹏认为，国有资产法最难决策的，说来说去就是国资管理到底采取哪种模式的问题，中国的事情不要一蹴而就，需要一步一步来。

　　“新一届政府在2008年将把推动政府职能的转型和改革提到相当高的高度上。这就决定了新国资体制本身的创新，已经绕不过去了。”

　　王杰则对国有资产法的出台抱有乐观态度，他认为，如果争议不是非常激烈的话，在3月份的二审之后，将很快进入三审，国有资产法今年上半年出台是有可能的。

　　各界期待国有资产法能够破茧而出，但也有人表示出一些忧虑，国有资产法出台及由此带来的对现行国资管理体系的调整，会不会影响国资改革的既定部署，使国资委力推的央企重组整合陷于停滞，进而影响国有经济布局的战略性调整进程。

　　对此，专家认为，国资国企改革，是在改革中前进，改革的目的是为了发展。每一次的调整都只会更有利于发展。央企原定的改革步伐不会被打乱，只会加快，因为内生动力的源泉是在企业，只要制度安排对企业有利，企业就会发展得更好。

　　国有资产法的指导思想和基本原则

　　一是坚持中央确定的国有资产管理体制改革方向和总体思路，从法律上保障国有资产出资人的权益，明确维护出资人权益的责任；

　　二是与物权法作必要的配套与衔接，以利于物权法的具体实施；

　　三是从解决当前迫切需要解决的关键问题、社会普遍关注的突出问题出发，以保障国有资产权益，维护国有资产安全、防止流失为重点，构建相应的法律制度；

　　四是面对现实，着眼当前，照顾长远。对一些目前争议较大，改革中还在探索的问题，尚需研究和总结的经验和做法，以及法律含义不清的观点和理论概念，暂不作规定或只作原则性规定，为今后改革和发展留有空间和余地。

　　国有资产法草案的基本框架和重点内容

　　国有资产法(草案)共9章76条，其基本框架和重点内容为：

　　总则主要明确立法宗旨、调整范围、出资人制度和国有资产管理的一些基本原则。

　　第二章明确了代表政府履行国有资产出资人职责的机构及其职责，从法律上解决出资人代表到位的问题。对履行出资人职责的机构，草案规定，国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，以及国务院和地方人民政府授权的其他有关部门、机构，按照本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。

　　为了进一步明确国家出资企业的法律地位，明确其财产权利和经营自主权，设“国家出资企业”作为第三章。草案规定，国家出资企业包括企业全部注册资本均为国有资本的国有独资公司和非公司制的国有独资企业，也包括企业注册资本中包含部分国有资本的国有资本控股公司和国有资本参股公司。国有资产法规范的重点是国有独资企业、国有独资公司和国有控股公司。

　　第四章是关于国家出资企业管理者。由于企业管理者直接负责企业财产的经营管理，国家出资企业的管理者对维护国有资产权益关系重大。草案按照建立健全与现代企业制度相适应的企业管理者选拔任用机制的要求，总结企业人事制度改革的实践经验，并于公司法等法律规定相衔接，按照国有独资、控股、参股的不同企业类型，对国家出资企业管理者的有关事项作了专章规定。

　　国有资产的流失主要表现在对出资人权益的侵害上，因此，草案对处理关系国有资产出资人权益的重大事项应当遵循的基本规则和法定程序在第五章作了专章规定。

　　第六章主要是规定建立国有资本经营预算制度。如何完善公共财政预算、国有资本经营预算、社会保障预算这3大预算近年来讨论颇多，而如何建立国有资本经营预算制度则是预算制度改革中的焦点问题。鉴于此，草案明确规定对国有资本收益实行预算管理，依照预算法的规定，并参照2006年9月国务院发布的《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》，草案对国有资本经营预算的收支范围、编制原则、编制和批准程序等作了原则规定。同时，考虑到国有资本经营预算制度正在试点，还需要在实践中逐步调整完善，草案规定：国有资本经营预算管理的具体办法和实施步骤由国务院规定，报全国人大常委会备案。

　　第七章和第八章则规定了国有资产的监督与法律责任。国有资产“监督”的定义及体制一直不清晰，国有资产法草案对此作了新的尝试。草案就加强对国有资产的监督作了规定，包括各级人大常委会通过听取政府关于国有资产监督管理情况的专项工作报告、组织对国有资产法实施情况的执法检查等，依法进行监督；政府对其授权履行出资人职责的机构履行职责的情况进行监督；审计机关依法实施审计监督；以及接受社会的监督等。