国资法三大难题待解

　　国资法3大难题待解

　　国有资产立法必须给国有资产出资人代表以明确的法律定位

　　李曙光/文

　　在同样广受关注的物权法于2007年3月通过之后，本届人大即将完成其使命之际，国有资产法草案终于上会审议，其意义、时点及背景都颇具深意。

　　可以说，中国作为社会主义大国，是世界上国有资产最多的国家。国有资产不仅是社会主义的政权基础，也是政府提供公共产品和公共服务的基本保障，同时还是广大国民享有权益的公共财富。

　　基于自然的传承、历史的积累、文化的积淀、政权的更迭以及改革开放以来我国国有经济及国有资本的飞速发展，我国聚集了巨大的国有资产和国有财富。但是，应该清醒地认识到，由于以前我们对国有资产和财富的管理更多依赖的是行政的方式和政策的治理，制度性缺漏较多，行政性决策的随意性较强，管理体制不完善，加上处于社会与经济的转型期，各种侵吞、侵害国有资产及其权益的事件层出不穷，国有资产流失现象比较严重，这种状况与我国经济发展的现实与依法治国的需要极不相符。

　　如何维护国有资产权益，保障国有资产安全，防止国有资产流失，成为社会关注的焦点问题。国有资产的立法就是在这样一个背景下启动与展开的。国资立法是本届全国人大代表提出议案、建议最多的立法项目之一。

　　本届全国人大对于国有资产立法高度重视，于2003年重新成立了起草小组，经过5年的调研与起草工作，经过激烈的讨论与争议，在广泛听取政府各部门、地方人大、各类国有企业及社会各界意见的基础上，由起草小组、全国人大财经委及法工委共同提出了国有资产法(草案)一审稿。

　　国有资产法(草案)共9章76条，主要内容包括：法律的适用范围、履行出资人职责的机构、国家出资企业及其管理者、涉及国有资产出资人权益的重大事项及法律责任、国有资本经营预算和国有资产的监督。

　　国有资产法草案的一审表明国有资产法的起草与出台已经进入到一个新的阶段，我们终于有了一个可以作为进一步讨论与研究出发点的法律文本。一审草案对国资立法有重大突破，也留下了不少缺憾，需要下一步国资立法加紧工作，进一步完善。

　　关于国资委的定位问题

　　一审草案没有就国资委的定位作专章或专节的规定，但其有一个重大突破，就是剥离了国资委的行政监管职能，而这一点在5年的国资委实践中是不明晰的。不过，一审草案并没有就国资委的“监督”与人大及政府部门的“监督”做一个清楚地区别界定，以至于有人提问：在一审草案中，国资委的权力是大了还是小了？

　　由于国资委不是一个政府部门，但其组成人员却都是公务员；国资委也不是一个事业单位，而是一个“特设机构”，但特设机构在法律上缺少定位。国资委目前来看是被当做一个“政府机构”，但政府机构怎么能够作为一个股东？法律定位十分模糊。我认为，国有资产立法必须给国有资产出资人代表以明确的法律定位。

　　国有资产法草案对国资委的定位的内在精神与立法政策取向是让国资委成为一个“纯粹的”、“干净的”出资人，即剥离其本不应当承担的监督管理的职能，只履行出资人的职责，而不承担其他的义务。国资委的内部监督只是作为股东对其资产的监督，与政府行政机关的监管相区分。因此，我建议“国有资产监督管理委员会”应该改名为“国有资产经营管理委员会”。

　　关于国有资产管理体制的设计

　　目前的国有资产法草案没有涉及国有资产管理体制问题，这主要是因为该问题牵涉面太大,而且有些重大问题没有经过全面、细致、透彻的讨论，对于该问题的实质的认识还不明朗。

　　党的“十六大”设定了这样的国有资产管理体制——国资委“管人、管事、管资产”的三统一与权、责、利三结合的体制，国资委行使出资人职责。这样的体制在一段时间内对国企改革起了很大的积极作用的。在十六大之后，国有资产监管委员会和国有资产管理体制的改革为下一步改革打好了基础。随着市场经济体制改革的深入发展和政府职能的进一步转型，国有资产管理体制问题需要在国有资产法中以法律的形式做出明确的规定。

　　我认为，国有资产管理的体制结构应该是4个层次。

　　第一个层次是委托人层次，国有资产的终极委托人应该是全国人民代表大会，应该在全国人民代表大会里面设立国有资产委员会，这个委员会是终极的委托人，它来决定国有资产的占有、使用、分配、处分、转换等等这样一些重大的决策。地方人大在全国人大的授权内承担终极委托人的角色；

　　第二个层次是出资人层次，由全国人大作为委托人，把权力委托给地方各级人大及中央与地方政府，而中央与地方政府成立的一个或数个专门的国有资产经营管理委员会来担当出资人的角色，国有资产经营管理委员会要经营现有的国有资产并同时负责出售转让、转换这些国有资产，下面可以设立若干经营公司。国有资产经营管理委员会每年定期向人大国有资产委员会汇报工作，人大国有资产委员会必须向全体会议汇报，汇报内容包括国有资产的经营情况、转换情况等等；

　　第三个层次是经营人层次，即国有资产经营管理委员将其经营资产授权给经营公司、大型企业集团及控股公司具体经营国有资产的机构，将国资委的监督职能剥离，单一履行出资人职能；

　　第四个层次是监管层次，政府部门必须有一个专门的部门负责国有资产的所有制转让、交易、经营层面的监管部门。这个部门的职能可以由现在的监察部承担。我建议在监察部下设立专门的国有资产监察局，监察的内容包括欺诈性交易、MBO当中的不公平定价、黑洞的资金来源、董事、监事等高管人员的责任等等。

　　上述4个层次的制度设计构筑了一个国有资产管理的新体制，从而解决资产的所有人、管理人、经营人以及资产的监管人四者之间权力的边界及角色的分离问题。

　　国有资产法的草案可以在上述制度设计的框架下进一步予以完善。

　　关于一审草案中履行出资人职责机构的问题

　　一审草案把履行出资人职责机构定位于国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，以及国务院和地方人民政府授权的其他有关部门、机构，按照本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。

　　这一制度设计某种程度上是十六大以来国有资产管理体制改革取得重大进展情况下的一种保守的表述，也是一个承认现时国有资产特别是国有企业由多部门、多机构管理的现状的表述。

　　我个人不太赞成这一表述，因为我们有些国有资产管理部门还没有做到政企分开、政资分开，如铁道部门、烟草部门、邮政部门，如果确立其履行出资人职责机构的角色，那么很有可能这是一种国有资产管理体制的倒退，因为这种出资人，与国资委这种已经经过5年改革、社会关注度及其机构透明度较高的出资人角色的含义是不一样的。国有资产法的立法目的是要让这些法律定位及其权、责、利关系不清晰的出资人其法律定位及关系清晰起来。

　　关于一审草案当中的国有企业的定位、国有资产的权益的重大事项、国有资本经营预算、国有资本的监督以及法律责任等方面，草案还有许多缺陷与需要进一步完善的地方。我相信国有资产法有了一审的基础，下一步立法将会加速，其制度设计也会更加完善。