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彩票20年http://www.sina.com.cn 2007年07月28日 13:41 财经时报
本报记者 徐涛 实习记者 孙乾 于辉 贾丽娟 编者案：1987年，中国福利彩票正式发行，这也意味着中国的彩票发行正式开禁。到今年，彩票业己临弱冠之年。 毫无疑问，20年的发展已让彩票行业初具规模，所募集到的公益金也为社会慈善事业贡献颇多。但同时，弱冠之年的彩票同样面临着颇多困扰——挥之不去的负面新闻，让公益之名打了折扣；发行机构时有丑闻，让其公信力遭质疑…… 在彩票业将走向成熟的道路上，其自身的积弊将成为桎梏，如何突破种种桎梏，值得人们拭目以待。 傍晚是王同洲(化名)的彩票投注点生意最好的时候。 下班的人们陆续在他的小店门外停好自行车，走进店来，或抬着头看一会儿挂在墙上写满历次中奖号码的大表格；或拿上单子，写一串号码；也有干脆在小店里讨论起来的——由于经常来买彩票，好些人都已彼此是老朋友了。 “最近生意比较好，”王笑呵呵的，“福利彩票20周年，福彩中心推出了‘欢乐奖’，好些人刺激着来多买了几注。” 王同洲做这个生意4年有余，小店就开在北京三环辅路的一个岔路口。在他看来，这个生意颇为好做。 福彩中心给出的数据印证了他的感受。1992年到2003年，中国福利彩票销售额一直呈现两位数的增长；2004年中国福利彩票销售额达到226亿元；2006年，这个数据达到了创纪录的820亿元人民币；而在2007年上半年，这个数据又直逼300亿元，比去年同期增长了62亿多元。 不过这种繁荣却让一些专家忧虑。 “彩票的确能够筹集到大量公益金，但并不能抹去彩票带来大量负面影响的事实。”社科院工业经济研究所研究员朱彤说。 “原罪” 在彩票发行之初， 彩票的负面影响是决策者们最大的顾虑彩票本来就和赌博有千丝万缕的联系。 “是赌博还是彩票，是合法还是非法，由政府说了算——政府认可的就是合法的。再没有其他区分标准。”王薛红说。她是北京大学中国公益彩票事业研究所执行所长。 就是彩票这种与生俱来的特点，让彩票在中华人民共和国建国之初销声匿迹。即使到了1986年，完全合法地在全国范围内发行福利彩票的批准手续办成之后，民政部原部长崔乃夫仍然在避免直呼“彩票”其名，而为之定名为“中国社会福利有奖募捐券”。直到1995年，这种中国特色的彩票才扔掉了那块遮遮掩掩的遮羞布，大方地直呼其为“中国福利彩票”。 而在这之后，政府一直小心翼翼地维持着彩票和赌博之间的界限。这个界限的底线是：有点娱乐性，给人们一点中奖的期待，付出占个人收入不多的钱，同时给社会做出一点贡献。在中国“扶老、助残、救孤、济困”的慈善事业没有稳定的资金来源，捐款制度等还不够完善的情况下，彩票举足轻重。据中国福彩中心介绍，当时中国的救济、优抚对象达1.5亿人，而全国没有一家社区服务机构，一半以上的乡村没有敬老院，地镇社会福利机构需要改造的危旧房占了一半以上。 但用发行彩票来缓解以上问题的前提是：控制其“赌性”。 “彩票发行的增长，彩民的增加，的确对于发行者和经营者而言是个很大的成绩。但是对于政府以及社会来说，评价标准并不是这样。”朱彤说，“如果和主旨背道而驰，那么这种成绩对社会而言是很糟糕的。” 然而，彩票成长20年，似乎正在背离这个主旨。彩票越来越多的负面影响进入公众视野。 2007年3月16日至4月14日的金库被盗案，将彩票可能带来的负面作用推向一个高峰——原中国农业银行邯郸分行金库工作人员任晓峰、马向景多次盗取金库现金共计5095.605万元，其中用于购买彩票4535余万元。“他们可能已患有较为严重的病态赌徒心理问题。”王薛红在分析这个案例时说。 积弊 种种体制上的弊端正让彩票与其最初发行的主旨相悖离“如果说彩票本身就有‘赌性’，那么现有的机制加深了它的‘赌性’。”朱彤说。 目前我国有两家合法的彩票发行机构：中国福利彩票发行中心和中国体育彩票发行中心，分别负责福利彩票和体育彩票在全国的发行。 “在彩票发行之初，由政府来牵头有其优势。”王薛红回忆说。当时彩票很难发行出去，买彩票的人寥寥无几。从1987年至1989年，全国彩票销售人均购票不足4角。政府通过行政的力量让各级机关层层摊派彩票，才使得人们逐渐接受了彩票。 然而，当人们开始踊跃买彩票，并且形成一个颇为庞大的市场时，种种弊端就显现出来了。 不论是体彩还是福彩，其发行与经营特许权的划分依据是彩票发行的最初目的，而非彩票的玩法和种类。两大机构发行的各种彩票品种虽然叫法不同，但从彩票的基本玩法和游戏规则、销售方式与购买对象看，实际上都属于相同的彩票类型——除了足球彩票由体彩中心一家发行外，其余即开型、传统型、乐透型和数字型彩票由两家机构同时发行。 “这是双寡头的直接竞争模式，现在同质化现象很严重。”朱彤说。 “福彩有‘3D’，体彩就有‘排列3’；福彩的‘双色球’卖得好，体彩就赶着在前不久推出‘大乐透’。”王同洲介绍。由于产品差不多，福彩和体彩彼此在返奖比例上展开了恶性竞争。 “‘3D’和‘排列3’经常提高奖金，就为了彼此之间的竞争。”王同洲店中一个彩民说，“体彩的‘大乐透’的特奖奖金要超过福彩双色球的500万，已经有人拿到700万元了。” 两大彩票发行机构都越来越激烈地推出开奖次数更多、更有刺激性的彩票品种。这些都刺激了人的投机心理。 “我曾算过，获得末等奖的概率是1/16，而获得特等奖的概率是1700万分之1——这个概率真是太小了。”王同洲店中另一个彩民说，“但特等奖的金额太诱人了，所以我会试着碰碰运气。” 这种竞争也在宣传力量，甚至是在投注点的佣金比例方面展开。山东福彩发行中心主任祁庆杰曾披露，就山东省而言，仅竞争带来的宣传费用就增加5%还多。 “前两年在东北，经营者打出这样一个口号：种地不如买3D.这些都说明发行者和经营者在强化收益性宣传，淡化风险性教育。”朱彤说，“这使得很多人没有意识到买彩票的风险和负面影响。” “很多家长并没有意识到买彩票坏的一面，会叫小孩拿着钱跑来买彩票。”王同洲说，“我们拒绝吧，伤了老顾客的和气；不拒绝，也知道这是不对的。”他指了指他的小店门口，那里贴着一张告示，上面标明不允许未成年人购买彩票。 无疑，这些都使得彩票发行与初衷相比走上了异化之路。 “投注大金额的彩民越来越多。”王同州说，“当然大家投注的金额大，我开心还来不及呢。”王的收入与销售额直接挂钩，并且，法律并没有规定他有劝阻彩民大金额投注的义务。“ 到王店中来进行复式投注的彩民不少，这种投注方式很容易把投注额成百上千上万地往上翻。 “很多人都说，如果福彩和体彩不增加赌性，就竞争不过那些‘私彩’了。但是，恰恰是因为没有正确的对彩票的看法，才使得大批的人看不到风险，认为这是个暴富的机会而去碰私彩。”朱彤说。 两大机构在不断刺激彩民投资心理的同时，却在慢慢失去公信力。曾爆发的“双色球开奖结果与视频录相不一致”以及“陕西体彩宝马案”等一系列丑闻让彩民疑虑重重。而2006年国家体育总局体育彩票管理中心原法定代表人、主持工作的副主任张伟华涉嫌滥用职权一案，也冲击了公众对两大机构的信心。 除此之外，公益金的分配与使用方也并不公开透明。“这几年审计署的审计报告已经很说明问题了，公益金未曾纳入预算，是体制外资金的重要来源。”朱说。 以安徽省2006年《福利彩票资金审计和审计调查结果》中的数据为例，安徽市县一级的福彩公益金为13087.06万元，其中遭挪用的公益金356.28万元，滞留公益金将近1500万元，另有将近1800万元福彩公益金未按规定纳入财政专户管理——这些违规公益金额占到了总公益金额的25.6%。 药方 部门利益纠葛使得开出医治现行彩票制度的良方颇难2001年10月，一剂药方出台，期待用监管来控制住现有彩票发行中的诸多问题——《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》规定，财政部是国家彩票法规和政策的制定部门，也是彩票发行销售的监管部门，而民政部门、体育部门则是彩票发行与销售的实施部门。 财政部随即制定了《彩票发行与销售管理暂行规定》。其中对发行和销售方式、单注奖金额上限、购买者的年龄等内容都有规定，以减少彩票的“赌性”。除此之外，彩票安全和监管也都分章予以了规定。 但很快，这个药方被验证效果不佳。彩票监管由财政部综合司彩票处负责；国家福彩中心和体彩中心却是两个正司级的事业单位。财政部综合司彩票处的地位显然有些尴尬。 除了级别上的不对等之外，如何监管也是一个问题。 “如果是政府监管企业，企业违法，还可以吊销营业执照；但是政府监管政府，能够吊销政府的‘营业执照’吗？”王薛红说。 而民政部和体育总局自身作为主管部门，也无法起到监管整个行业的作用。“主管部门的发展职责是第一位的，它首先要做的是推动这个行业的发展，因而和这个行业的发展利益非常有关联，不可能超然地去监管。”朱彤说。 福彩的分层管理也使得监管下级机构很难实现。 福利彩票管理权主要在省一级，各省份自己安装独立的电脑系统，有各自的印刷厂印制彩票。如此一来，即使国家福彩中心想检查某省份的彩票销售情况，也相对困难。 用立法来规制彩票行业发展，成为了人们期待的另一剂药方。 早在1993年初，《彩票管理条例》即开始起草，此后年年列入国务院立法计划，但至今仍“千呼万唤未出来”。 “现在由财政部牵头，准备制定《彩票法》。”王薛红说。不过各个部门之间还未曾达成共识。“ 即使这部法律有可能迅速出台，朱彤也并不认为它会是一剂良方。“立法是对现有格局的一种肯定和规范。一旦法律制定出来，那无疑是对现有体制的强化。”朱彤说，“只能先改革现有体制，再立法。否则问题只会越来越多。” 体制上的良药尚未觅得，王薛红和她的同事们在致力于寻觅那些能够治疗染上赌瘾的彩民的“良药”。“我们已经成立了一个问题赌博研究室。我们还希望能够尽快成立戒赌热线和戒赌中心，来帮助那些人戒赌。”王说，“不过我国的彩票才起步20年，我们的研究时间更短，需要更详细深入。” 救赎 跳出部门利益纠葛，正视二十年来中国博彩业发展，才能实现这个行业的自我救赎福彩中心和体彩中心已经意识到了这些问题，并开始了一些尝试。据福彩中心介绍，福彩中心已经组织“走近双色球、走近3D”活动，邀请社会公众到现场观看开奖，以促进了福彩的诚信体系建设。除此之外，福彩系统还认真开展了ISO9000质量认证等加强规范管理的活动，促进福利彩票发行工作标准化、制度化、规范化和程序化。 “这个行业现在没有能够彻底自我改革的可能。”朱彤说。 在他看来，要打破民政部和国家体育总局的部门利益纠葛，才能实现整个行业的自我救赎。 之前，朱彤、王薛红等人都曾提出过改革设想。前者建议将现有两家变成三家，并且不可以交叉经营彩票的经营品种，间接竞争，以缓解现有情形下同质化日益严重、竞争日益惨烈的格局；而后者同样建议将不同品种彩票分开经营——把体彩往竞技类方面发展，把福彩往乐透、即开类彩票方向发展。 “但是这些都是要以相关部门愿意这么作为前提，否则学者说再多也没有用。”王说。 但在王薛红看来，中国彩票20年后种种弊端的解决，不仅仅依赖于体制的变革，还需要一种观念的变革。 “政府完全可以给这个行业更多的自由。”王说。在她看来，地下六合彩、网上非法的赌球等等之所以对彩民有巨大的吸引力，就是因为和“公彩”相比较，有着返奖率高、娱乐性强、便利等优点——“有些在彩民中奖之后，这些地下庄家甚至会送钱上门。”王说。 “我们要让‘私彩’的那些优势同样也成为‘公彩’的优势。当然同时也要配合减少负面性。”王说。 在她看来，迟迟不能正视博彩作为行业已经发展起来的事实，也就无法正视这种事实给彩民和社会带来的负面影响。 (未经授权，不得转载）
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