农村金融得失分析(4)

　　开放：谁的机会？谁的挑战？

　　2006年底推出调整和放宽农村地区银行业准入政策，是银监会成立以来在市场准入方面最为重大的一次政策调整。在有效促进和改善农村金融服务的同时，金融机构承受能力和风险控制将面临挑战。此次政策推出的三类新型金融机构，在中国金融史上没有先例，在国际上也没有很多经验可供借鉴

　　《财经》：银监会去年底推出调整和放宽农村地区银行业准入政策，市场开放，引起很大反响。现在实际进展怎样？

　　刘明康：对于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社，现在银监会已经受理21家申请，批准的也已经有15家。今年在六个省区试点，主要试验一下能不能健康发展、监管能不能跟上。六省区试验通过后，明年再扩大到全国。

　　这一次市场放开门槛降低很多，过去开一家银行需要1亿元资本金，这次村镇银行规定只要300万元。此外还有一些税收优惠，六个省区都表示，前三年的营业税可以返还。因此，我们要求必须是正规金融机构工作和具备严格资质条件的高管人员，才可以发起设立和经营上述机构。

　　目前看来，外资有着很强的兴趣。渣打银行和汇丰银行、还有一些外资保险公司也很愿意进来。他们有经验，能保证商业可持续发展，可以在全球范围内调配具有小额信贷经验的专家来，这对发展当地金融是很有帮助的。

　　这三类机构执行的利率政策可能比农信社要更灵活一点，最初发生的业务利率可能高一些，有了信用纪录后可以慢慢降下来，这是个动态管理的过程，在这方面外资比较有经验。前面说的金融机构改革的第六项就是用利率给风险定价。其实我们也要求农信社灵活，但很多农信社灵活不起来。

　　《财经》：放开准入，对银行业来说是一项重大的政策调整，也是一道监管难题。不知银监会如何看待？

　　刘明康：对，这是银监会成立以来在市场准入方面最为重大的一次政策调整，在有效促进和改善农村金融服务的同时，也可能面临一些挑战。

　　首先是金融机构承受能力会受到的挑战。当前农村金融机构的主体是农村合作金融机构，由于多方面的原因，这些机构历史包袱相当沉重，潜在风险比较大；长期在较为安逸的市场环境中，市场竞争力也较为欠缺，应对冲击的能力不足。当面对大量新型、轻装上阵机构，能否应对竞争，是否会出现新的金融风险，都是政策执行过程中值得关注和考虑的因素。

　　再有，新机构风险控制也是个挑战。此次政策推出的三类新型金融机构，在中国金融史上没有先例，在国际上也没有很多经验可供借鉴。如何在引导他们坚持支农服务方向、切实发挥其改善农村金融服务作用的同时，实现有效的风险控制，确保其可持续发展，需要在实践中进一步摸索。

　　当然，这次市场放开，对我们的金融监管能力也是现实挑战。调整和放宽农村地区的市场准入后，农村地区金融机构的种类和数量都将出现跳跃式的增长。如何改进监管体系，配置监管资源，利用有限的监管力量应对更为艰巨的监管任务，切实防范金融风险，也将是银监会面临的一个重要而现实的挑战。

　　《财经》：农村金融监管历来难度就相当大，过去业内对此的批评也比较多。目前在新形势下更是难上加难，银监会将如何应对？

　　刘明康：我们对这些风险和挑战都进行评估，要努力做到未雨绸缪。现在的想法，要采取“先试点，后推开”方法，稳妥推进。同时，在充分调查的基础上，将试点地区确定在机构覆盖率低、竞争不充分的地区。另外，在有关实施细则和制度办法的制定过程中，按照“宽准入，严监管”的要求。因此，对各类机构审慎经营方面的要求非但不能放宽，反而还要加强，确保这些机构从设立之日起就具备良好的风险管控能力。

　　此外，我们在着手对监管资源的配置进行重新安排，进一步充实基层，特别是监管办事处的力量。这样就可以更好地满足因新设机构而不断增长的监管要求。

　　【背景】

　　2007年3月1日，中国第一批四家农村金融机构挂牌成立，他们是吉林省磐石融丰村镇银行、吉林东丰诚信村镇银行、四川仪陇惠民村镇银行、四川仪陇惠民贷款有限责任公司。

　　3月9日，中国第一家全部由农民自愿入股组建的农村合作金融机构——百信农村资金互助社，也在吉林四平梨树县闫家村正式挂牌营业。

　　4月底，《财经》记者赴现场调查发现，这些形式各异的新型农村金融机构为贫瘠单一的中国农村金融带来一抹亮点，但也带来了新的挑战。

　　专家分析， 在零售层面上提供农村金融服务和产品，是一件充满了风险和成本很高的活动，因此不能奢望放开准入本身即能建立起多元化、有竞争的农村金融市场。这需要一系列必要的配套条件，包括平等的竞争环境、自由定价的权利、信息和法律框架的完善以降低交易成本、精简而有效的监管框架等等。

　　其中，自由定价，让利率能覆盖成本，这个基本经济规律首先需要得到政府农业部门的理解。记者获知，与农信社执行利率不能超过基准贷款利率2.3倍的政策不同，新型村镇银行等不受此限制。但是，如何创造机制让农村金融机构有动力去不断降低行政成本，则是监管当局需要考虑的下一个难题。

　　事实上，从公司治理结构到内部机制改革，从覆盖率到竞争度，从政企责任界定到建设多层次金融系统，中国的农村金融体系有着太多提升的空间。

　　农基会前事难忘

　　当初农基会经营金融业务，却不在金融监管范围之内。缺乏监管是农村合作基金会风险爆发的重要原因，在清理整顿过程中也付出了巨大的代价。所以不但要有准入监管，还要持续监管

　　《财经》：提到农村金融与监管，绕不开上个世纪90年代农村合作基金会的一幕。农基会一度轰轰烈烈，后来几乎是全军覆没。你如何看待农基会这一段历史？经验教训何在？

　　刘明康：从机构性质角度看，农村合作基金会与正在试点组建的农村资金互助社非常类似，都属于农民自愿联合、实施民主管理的合作性质的金融机构。这种类似，在社会上也引起了一些担忧，即农村合作基金会的悲剧会不会重演。

　　总体看，农村合作基金会的产生和发展有其特定的历史背景，初期也发挥了对正规机构金融供给能力不足的补充作用，有其积极的一面。它最终偏离正确运行轨道，演化成金融悲剧，主要有两个原因，一是农基会大都政府行为色彩浓厚，行政干预严重；二是当时缺乏必要的监管。

　　总之，不能因为农基会的前车之鉴，否定小型或微型金融机构在中国金融体系中的地位和作用，不能因为历史曾有过悲剧或灾难，就在发展农民合作金融组织问题上畏首畏尾，裹足不前。对我们而言，当前更重要的是认真回顾和总结农村合作基金会的教训，从中汲取经验教训，并以此来指导农村资金互助社的健康发展。

　　说来说去，还是要加强准入管理。金融业是一个特殊的行业，金融机构是一类特殊的企业，其经营活动涉及广大人民群众的利益，其经营风险具有很强的扩散性。金融机构的组建不能一哄而起，要把好准入关。

　　回顾农基会的发展历史，由于在市场准入方面缺乏必要的审批管理，1992年后机构数量快速扩张，到1996年，乡镇一级的机构覆盖面达到了近50%，吸收入会资金比1991年增长了11倍。而恰恰是在这一段时间，其金融风险开始积聚并最终爆发，1997年不得不进行清理整顿。

　　其实当初的农基会经营金融业务，却不在金融监管范围之内。所以不但要有准入监管，还要持续监管。没有监管是农村合作基金会风险爆发的重要原因，在清理整顿过程中也付出了巨大的代价。

　　《财经》：从监管的角度，以前车之鉴，今后可以看到哪些具体的监管方向？

　　刘明康：我想有一些是看得比较清楚的，比如必须注重法人治理和内控制度的完善。清理整顿农村合作基金会的过程中就发现，农村合作基金会经营、财务非常混乱，根本原因就在于没有建立起必要的法人治理结构和内控制度，缺乏应有的内部制约机制。对于一个金融机构而言，没有健全的法人治理和内部控制，不出现风险反而是不正常的。

　　另外，必须着力提高人员素质。由于缺乏规范管理和培训，农村合作基金会的高管人员和从业人员来源复杂，缺乏必要的金融知识，业务水平低下，这对其金融风险的形成也有至关重要的影响。

　　还有一个问题必须面对，就是必须建立完善金融机构市场退出机制。由于缺乏有效的市场退出机制，农村合作基金会的退出处理时间较长，也产生了很多遗留问题。在积极推进农村金融改革的过程中，必须着力加强以存款保险制度为主体的市场退出机制建设，以保护存款人利益，促进农村金融机构的健康发展。这些教训，我们在起草相关政策和制度过程中，都进行了充分的借鉴。在今后的工作中，我们还将时刻保持警醒，加强对农村资金互助社的监管与指导，确保其健康发展。

　　【背景】

　　农村合作基金会兴起于上世纪80年代中期，至1999年1月被国务院严令全国统一取缔，经历了十多年的兴衰。

　　农村合作基金会是主要依赖于农户的资金注入的准正规金融组织，其经营活动归农业部而不是中国人民银行管辖，并迅速呈现星火燎原之势。

　　大多数农村基金会的运作都违背了合作基金会的互助宗旨，把农村基金会变成了办理存贷业务的第二个农村信用社。到1996年，农村合作基金会的存款规模达农村信用合作社的九分之一。然而，由于普遍的高息吸存、内部管理混乱、基层政府行政干预及缺乏必要的金融监管，农村基金会很快出现了大面积的兑付风险，甚至在局部地区出现了挤兑风波。

　　1996年，中央发布《国务院关于农村金融体制改革的决定》，农村基金会进入了整顿发展阶段。1997年11月，中央决定全面整顿农村合作基金会。农村合作基金会自身积累的矛盾也突然表面化，并在部分地区酿成了危及农村社会及政治稳定的事件。

　　1999年1月，国务院发布3号文件，正式宣布全国统一取缔农村合作基金会。经过清产核资、分类处理、清收欠款和存款兑付等阶段，各地农村基金会得到了彻底清理。但由此带来的资产损失相当严重。由乡镇政府向银行申请贷款兑付基金会债务，给乡镇财政造成压力较大，广大农民也被转嫁了相当部分的债务负担。

　　然而，农村合作基金会作为非正规民间金融组织，是否应从此绝迹，却一直颇有争议。相当一部分识者认为，中国农村千差万别， 如果把希望完全寄托于政府身上，期望中央自上而下出台“一揽子”方案，然后由各地去执行， 事实证明未必可行，农信社目前的改革困境即是明证。政策面应为农民自下而上的创新和改革留下空间，允许农民建立自己的“银行”。 银监会此次开放农村金融市场时打开资金互助社这一道门，就是吸取了有关专家的意见作出的决定。

　　为了防止农基会的悲剧重演，专家建议，在加强监管的同时，应该通过设立改革的牵头部门，提供必要的技术援助，并对自发的制度创新授权，随时跟踪改革的进程，并要注意对合作组织的监管思想应区别于

　　本刊实习记者程芳对此文亦有贡献