矫正失衡的利益天平

　　中国矿产资源开发管理的乱象归根到底都是利益在作怪，这场利益角逐最终导致了一种说不清的财富分布格局：究竟是那些小矿主成了爆发户，抑或地方政府甚至说是某些地方政府的个别官员获利了；还是国家特别是矿区的居民成了“冤大头”？无论如何，法律的天平在这里未能真正起到“定纷止争”的作用。

　　与民夺利，杀鸡取卵

　　“靠山吃山，靠煤吃煤”，这似乎是人的一种生存本能，这也是矿区居民的当然逻辑。对于世世代代生活在矿区的村民而言，以未来生存环境为代价向矿主索取补偿，虽然并不能改变资源枯竭后“返贫”的命运，甚至也不一定会给自己的生活带来现实的改观，但是在相关制度中找不到救济途径的现状下，这自然即成了村民维持生存的天经地义的常规武器。

　　对于当地居民争夺资源的现象，我们不能简单地归结为其就是一种侵犯国家利益的犯罪，更不能仅采取强力堵压的方法。实践证明，完全采取强力压制的办法不能解决问题，也给政府带来了很高的管理成本，国家也会付出很大的代价。靠牺牲当地居民和土地权利人合法权益的做法来谋求矿业经济的发展，无异于杀鸡取卵。

　　反过来看，没有一个矿主不明白向矿区当地居民给以一定的利益来换取“和平共处”的道理。相对于矿主的整体收益，显然这笔支出并不算太大。当然，这笔不算大的支出也会增加企业生产的不确定性。从某种意义上说，此种矛盾可能促成了矿区开发管理秩序难以彻底治理的困境。尽管当矿尽山空，满目疮痍之时，善后的责任还是会扔给矿区百姓，但是当利益导向尚未真正将矿区的村民自然资源法益考虑在内的时候，此种利益冲突好像只能如此在矿山企业或者地方政府与老百姓之间，打着说不明、道不白的游击战。

　　我们似乎也没有理由嘲笑矿区村民的短视，因为这是他们在现有制度下唯一能采取的自力救济的方式。我们应该思考的倒是：既然这种“收益”有其一定的道理，为什么我们不能用成文法的形式，将这些保障当地居民生存权的临时措施来个法律上的定型化呢？

　　为什么不能让矿区老百姓与矿山企业建立起一种共同的利益机制呢？譬如将矿区征地尽可能地变为租赁法律关系，尽可能让当地老百姓搞些有限合伙，以入股的形式让老百姓积极去维护给他们带来眼前利益的矿山开发。

　　漠视地方，“矿令”难畅

　　截至目前，大型的矿山绝大多数均归国有的现实，自然是想使有关利益也归中央政府。而地方政府为了抵消采矿引发的地质灾害、土地破坏、环境污染等治理负担，又总是在体制内千方百计谋取自己最大的份额。某些地方政府与其说是国家的代理人，不如说更像是煤老板的“守夜人”，甚至频传有些地方出现了“宁可免官也不撤股”的豪言壮语。

　　对于地方政府的利益诉求不能漠视不理，也不能只是压制，否则任何政策都无法落实，除非这种政策可以超越地方自动执行。比如出让收益合理的分配对调动各方面包括地方政府和矿产资源管理部门积极性就有重要作用。有的地方做法是：对出让收益，省级取得60%，余下40%归市县两级，具体分配比例由市县自主决定。同时他们认为，应当适当增大市县一级的比例；有的省二八分成的经验也值得借鉴。有的省正在制定之中的相关办法的分配比例是：出让收益，在扣除工作费用后，余额按40%、60%的比例分别缴入委托部门、受委托部门同级财政开设的“探矿权、采矿权使用费和价款财政专户”。

　　界定私权，当务之急

　　目前矿产资源开发管理之所以失序的根本原因，首先就是由于欠缺矿产资源开发管理中的私权界定，故其不能在公权力与私权利之间划清一条明确的法律界限。

　　而事实上,长期以来，由于矿业权的民事权利属性不明确，在实践中其往往都是被当作公权力予以看待，这不但难以彻底摆脱传统计划经济体制，而且使矿产资源法的规定过分强调对矿产资源的行政管理，只考虑国家矿产资源所有权的实现，因而忽视了对矿业权作为民事权利的充分法律保护。而且，过分强调矿业权公权属性之结果，必然会使矿业权的取得、变动以至消灭都要取决于行政机关的意志, 导致了公权力对矿业权的更大干预。甚至可以说行政机关对矿业权的行使实际上拥有着绝对的控制权，而权力天然所具有的“寻租”倾向，更是“官煤勾结”的直接动因。

　　从采矿权人的角度看，即使其通过承包等途径取得了矿业权，却始终不能排除对矿山企业产权稳定性的忧虑。因为被当作公权力产物的采矿权，相对人的矿业权始终处于不稳定的状态。既然没有“恒产”，自然也就不可能有“恒心”。再加上广泛存在的矿山承包，那种在最短的时间内尽快收回成本并尽可能多地获取利润的必然选择，最终导致了矿业开发管理的乱象丛生。

　　要想让矿主不求一时拥有，但求天长地久，就只能通过建立及完善“流水式”的权利金或资源税费的方式，让矿山企业在追求自己利益最大化的同时，符合国家矿产资源节约利用和环境保护的最大利益，最终形成双方共赢的局面。

　　经济上的产权明晰就是在法律上将其明确界定为私权，非如此不能有效抵御公权力的不当入侵，不能使之形成和谐稳定的利益平衡。矿业权人也只有取得了对合法利益的合理的大致预期，才不至于作出忽视安全生产的短视行为，才有可能从根本上矫正倾斜的利益天平。

　　作者：李显冬(作者：中国政法大学国土资源法律研究中心主任、

国土资源部专家咨询委员)

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